第十章 计划和产业政策法律制度

2014-7-24 经济法学 景富生主讲
五、我国计划法的体系
计划法的体系是指计划法中相互联系的各 部分所构成的逻辑整体，计划法包括计划 实体法和计划程序法。其中计划实体主要 包括经济与社会发展计划法、宏观经济协 调法、产业结构法、经济稳定与增长促进 法等，而计划程序法则主要表现为计划的 编制、审批、执行等程序方面的法律规范 或法律制度。
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(二)计划法在宏观调控法体系中的作用 计划、财政、金融是国家宏观调控的三大 支柱。党的十四大报告指出：“国家计划 是宏观调控的重要手段之一”。这三大手 段在功能上应紧密配合，共同搞好总量平 衡，又要各有侧重。财政、金融手段主要 着眼于近期发展的总量平衡问题，调控重 点在于需求管理方面；而计划手段主要着 眼于中长期增长和结构优化问题，调控的 重点在于供给管理方面。
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根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批 准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设 置的通知》（国发〔2008〕11号），设立国家发 展和改革委员会，为国务院组成部门。主要职责 包括：拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、 中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展， 研究分析国内外经济形势，提出国民经济发展、 价格总水平调控和优化重大经济结构的目标、政 策，提出综合运用各种经济手段和政策的建议， 受国务院委托向全国人大提交国民经济和社会发 展计划的报告。
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六、我国计划法的主要内容
(一) 我国现阶段实行“统一计划、分层决策、 分级负责、以间接为主的计划经济体制”。 各级人民代表大会及其常务委员是审议、 批准和监督计划执行的国家权力机关。各 级人民政府是计划编制和实施的行政机关。 国务院设立国家计划主管部门，国务院各 部门和地方各级人民政府根据需要设立计 划工作机构。
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(二 ) 1、展望经济前景，提供宏观信息指导。国家计划涉及的是有关公共物品供 求的未来景况，如经济体制改革动向、中长期总体经济发展战略和目标，有 关宏观经济总量增长指标、基础部门的优先发展次序和开发重点，国家总体 布局状况以及其他的公共服务改善前景，所有这些都不是依靠市场信息所能 显示的，而要通过国家计划的形式来公示这些宏观信息，以此指导和影响企 业发展方向和微观经济决策。市场经济条件下的国家计划，在本质上不具有 指令性质，其对微观市场活动和经济决策不具有直接强制约束力，而主要是 进行宏观指导，特别是宏观信息指示。因此，前景预测科学准确，宏观信息 2 计划通过协调和综合运用各种经济政策及作为其实现手段的经济杠杆来对 市场经济进行宏观调控，并在宏观调控过程中表明国家的经济和社会发展的 战略意图，引导市场主体的市场行为，使之有利于实现计划所确定的经济和 3、弥补市场机制的缺陷，对经济进行宏观调控。 4、协调利益关系，增进全民经济福利。
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四、国外计划立法及对我国计划立法的借鉴
(一)法国计划立法的演变 法国是战后进行计划立法最早、历时最长、最 具特色且经济计划理论最为完备的发达国家。从 1947年至今，法国政府已制订实施了10个中长期 计划。从计划的名称上看，前三个计划称为“现 代化与装备计划”，第四至第八个计划被称为 “经济和社会发展计划”，第九个计划开始又扩 展为“经济、社会与文化发展计划”，表明计划 立法已从单纯对经济的宏观管理转向促进经济、 社会和均衡发展。从计划的约束性来看，法国的 计划立法是从部分强制性向指导性并进而向战略 性方向演进。第十章 计划和产源自政策法律制度2014-7-24
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本章学习的重点和难点： 市场经济本质上是法制经济，因此，要用 法律——计划和产业政策法来规范和调整 市场经济中的宏观经济发展问题。本章旨 在阐明计划和产业政策的性质、职能、内 容，并在借鉴国外立法的基础上，对我国 宏观经济立法提出了一些初步设想。
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三、计划法在宏观调控法律体系中的地位和作用 (一) 计划和计划法在国家经济生活和法律生活中的 地位如何，学者们的认识不一。在我国，计划法 曾一度被公认为是经济法的“龙头法”，而在 1992年后，有人又认为计划调节和计划法都不重 要了。应该承认，在市场经济条件下，计划和计 划法的内容、范围乃至作用和地位同以前实行计 划经济体制相比，已明显不同。 计划体现着各种经济政策和经济手段的协调， 体现着市场机制运行的方向和目标。因此，国家 必然要把计划加以法律化。
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第一节 国民经济和社会发展计划 （规划）法律制度
党的十四大明确提出，中国要建立的新 体制是“社会主义市场经济”，就是要使 市场在国宏观调控下对资源配置起基础性 作用。人们的思想随之得到解放，然而， 很多人却又走向另一个极端，认为搞市场 经济不需要计划。殊不知，计划经济不等 于社会主义，资本主义也有计划；市场经 济不等于资本主义，社会主义也有市场。 计划和市场都是经济手段。“计划”内生 于市场经济，是市场经济的诸多文明成果 之一。 2014-7-24 经济法学 景富生主讲
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七、计划的编制和审议
(一 ) 国家计划工作的重点，应从制定年度计划为主，转向 在我国，根据计划内容的不同，计划由不同的机构进行 编制。全国性的国民经济和社会发展计划由国务院编制和 管理，并由国家发展改革委员会负责编制的具体工作。全 国性的行业计划由国务院各个部门负责编制。地方性的国 民经济和社会发展计划，包括省一级和县一级的计划，分 别由省、自治区、直辖市、计划单列市人民政策和县人民 政府编制和管理，由同级计划委员会负责具体编制工作。 基础计划由企业和基层单位参考国家计划并结合本单位的 实际情况自行编制。
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（三）韩国计划立法的特点 韩国政府从1962年实施第一个经济发展 五年计划起，已经制订与实施了七个五年 计划，每个五年计划都力求解决当时面临 的社会和经济问题。七个五年计划的成功 实施，使得韩国从60年代初的“绝对贫困” 国家迅速成长为一个富裕的工业化国家， 创造了“人为的经济奇迹”。
一、国民经济计划法的概念
(一 ) “计划”是一个多涵义的术语。计划的本意是人们对事业的未来发展所作 的部署和安排。它包括三个主要特征：⑴它必须与未来有关；⑵它必须与行 动有关；⑶必须有某个机构负责促进这种未来行动。我们这里讨论的显然是 市场经济中“理性经济人”的计划，故在此把计划定义为：一定的经济人适 应市场经济环境变化并借助各种市场关系对其未来行动的理性预期安排。国 家计划是指，一个国家中，主要通过市场追求自身利益最大化的社会公众， 在政府权威的主导和协调下，就国家公共品供求的未来情况所预先进行的公 共选择行动。需要说明的几个问题是：首先，国家计划主体是一个国家的社 会公众，而不是计划经济体制下的政府。国家计划实际上是由整个社会公众 参与的公共选择行为，在国家计划的制订和执行过程中，政府机构只是作为 一种具有权威的公共机关，起到主持、指导和协调作用。当然，政府对计划 的最终决策作用可能有更大的决定性影响，但市场经济背景下国家计划决不 是政府说了算的指令情计划。其次，国家计划不是“替代”市场经济中经济 人的自由选择，而是在市场经济基础上，以经济人的自主选择为前提条件而 进行的公共选择。再次，国家计划的对象和内容，并非就是整个国民经济本 身，而是对国民经济中关于“公共品供求”的未来景况所作的预期选择。
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(一 ) 在不同的经济体制下，计划的性质与职能有所不同。在 计划经济体制下，国家计划是指令性的。在社会主义市场 经济体制下，国家计划在总体上是指导性的，基本性质是 指导性的。国家计划是政府的综合经济纲领，集中体现宏 观调控的政策目标。但全国人大批准的计划，对国务院就 具有责成性。计划指标是否具有指令性，上下级政府之间 和政府与企业之间就不能一概而论。不向企业下达的指标， 不一定不能向下级政府下达。 在市场经济体制下的国家计划，具有三个基本特征：宏 观性、中长期性和战略性。
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1、计划和规划。二者并无本质区别。不过，计划多用于中短期计 划，规划习惯用于长期计划和专项计划，如我国的《国民经济和社会 发展十年(1991-2000年)规划》。一般来说，规划的内容比较简略，
2、计划和计划管理。二者有密切联系但有区别。计划管理是指以 计划作为手段进行的管理活动或管理工作，包括计划的研制、计划的 3、计划和计划经济。二者是有区别的两个概念。计划经济是指一 种经济体制，一般是指以国家计划作为配置社会资源的基本手段的那 种高度集中的经济体制。计划经济体制下必然运用计划手段，但是， 不能说只要运用计划手段就是实行计划经济体制，因为市场经济也有 4、计划和计划体制。计划体制是指计划管理的制度的总称。有计 划和计划管理，必然有计划体制。计划的作用、性质、范围、程度取 决于不同的计划体制。计划体制改革，是指转变计划管理的职能，更 新计划观念，改革计划方法，但不是否定计划的作用。
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(二 ) 国家计划工作的任务是合理确定国民经济和社会发展的战略，宏观 调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构，生产力布 局，国土整治和重点建设。社会主义市场经济体制下，国家计划要突 出宏观性、战略性、政策性，这就决定了国家计划应逐步由年度计划 为主转向以中长期计划为主，从战略高度和长远利益着眼在更高层次 上引导资源合理配置、体现社会主义制度“集中力量办大事”的特殊 优势，提高全社会资源的配置效率。为此，国家计划调控作为宏观调 控的重要方面，主要侧重于中长期调控，并以中长期调控目标指导短 期宏观调控，促进全社会有效供给的长期稳定协调增长，保障产业结 构的合理化，保持经济社会发展主要比例关系的协调和国内经济与对 外贸易的协调发展，保持重大生产力布局和区域经济发展的合理化， 推动科学技术进步，组织并引导科技成果向生产力的转化。