美国地方治理制度创新的两个案例_高新军

美国地方治理制度创新的两个案例_高新军四海之内
美国地方治理制度创新的两个案例
□ 高新军
实现善治是地方治理制度创新要达到的目的。

一般来说，可从两个方面着手：一是扩
大民众的参与，通过真正让民众参与决策，监督公共资金的使用，来提高资金的使用效率，满足民众的需求；二是加强地方政府的监督，通过对政府各个部门运作的数据收集分析，
发现政府运作中存在的问题，找出提高政府运作绩效的方法。

无独有偶，笔者2019年4、
5月份在美国哈佛大学肯尼迪政府学院阿什民主治理研究中心访问期间，就遇到美国地方
治理在这两个方面有代表性的制度创新案例。

钱怎么花，纽约市民说了算
笔者从事美国地方治理研究数十年，深知美国地方政府治理中有多种民众参与方式，
包括召开市镇会议（Town Meeting），市议会的旁听和听证制度，组织各种咨询理事会和
委员会起决策参考作用，等等。

这些制度起到了民众参与的作用，但在直接发挥民众的主
人翁作用方面仍存在问题。

最明显的是，通过上述渠道参与地方治理的民众在大幅下降，
关心程度在降低，地方政府与民众之间的隔阂则在扩大。

发展下去，会导致民众需要的事
情往往被忽视，而地方政府投入巨大人力物力财力的事业则得不到民众的赞赏。

纽约市参
与式预算项目，在这方面尝试进行一些突破。

2019年4月10日在哈佛大学肯尼迪学院，纽约市议员伯莱德•兰德尔介绍了纽约从2019年开始在第8、32、39、45选区实行参与式预算的情况。

兰德尔认为，以前的预算政策没有经过民众讨论，也没有引起民众的注意，公共服务
资金来源于民众的纳税，所以让民众参与是应该的。

现有的预算讨论形式各有利弊，比如：听证会和代表会议，民众基本只能听；政府网站消息基本只是信息；特定团体和市政厅会议，基本是协商性质；市民团体和各种理事会组织，只能有限地参与。

他认为，只有参与
式预算，才是真正的社区控制。

对于什么是参与式预算，兰德尔认为，是指社区成员直接
决定部分公共服务预算资金的使用方向和项目。

这意味着：首先是实质性地决定钱用到什
么地方，而不仅仅是协商提出意见；其次是决定年度公共资金使用，而不是某个项目；再次，它通常是部分预算，而非整个预算。

整个决策过程是：首先由居民提出各种设想，然后由居民代表归纳为项目建议书，再
由居民对各种建议书进行投票，最后由市政府在预算资金范围内对选定的项目投资。

在这
个过程中，4个选区共8000位居民参与。

由于4个选区的议员全程参与，所以他们的民意支持率较上一年有43%的大幅提升。

至于纽约市参与式预算改革所面临的挑战，兰德尔先生认为，一是时间太紧；二是纽
约市人口来自世界各地，语言复杂，交流困难；三是法定选区不是社区，难以形成共识；
四是政府拿出来由民众决定的钱太少；五是如何处理好民选官员、社区领导人、支持组织
之间的复杂关系；最后是如何扩大参与式预算的范围、社区发展计划的整体框架、平等参
与等。

兰德尔也提出了解决这些问题的思路。

包括：1.深化参与；2.对政府职责的重新认定；
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3.深化对公共领域管理工作的认识；
4.兼顾包容和效率；
5.推动政府部门内部和跨部
门间的合作；6.对居民区发展计划开展公开对话；7.培养新领导人；8.将在2019~2019财
政年度在8个选区进行参与式预算改革，期待效果超过上一年。

实际上，纽约市参与式预算是目前世界上很多组织推广的一个善治项目。

目前世界上
已有超过1500个州、市、县、学校和社区组织进行了改革试验。

美国最早是2019年在芝
加哥市进行了这项试验，目前已扩展到全美数十个地方政府。

我国浙江省温岭市的新河镇，在2019年也进行了参与式预算改革实验，至今已历时8年，取得了很好的经验。

2019年，四川省巴中市白庙乡的透明政府建设轰动全国，并带动了当地的经济发展。

尽管中美两国
相距遥远，但笔者认为两国地方治理制度创新在精神上是一致的，那就是：公共资金来自
民众的纳税，让更多民众直接参与决定公共资金的使用方向是政府的职责。

只有这样，才
是负责任和讲信用的政府的作为，政府执政的合法性才有保障。

美国市长正在成为“数据市长”
上世纪90年代中期，纽约市警察局长威
廉•布莱顿和他的团队为降低犯罪率，采用了一种被称为CompStat（计算机统计，有
人形象译为“电脑判官”）的领导方法和管理的制度创新，效果显著。

仅仅5年后，这一
方法在美国和世界其他国家获得了广泛应用。

2000年，美国马里兰州巴尔的摩市市长马丁•奥马莱将这一方法应用于市政管理，并取得成功。

美国其他大中城市如亚特兰大、棕榈滩、萨默维尔也相继采用CitiStat（城市绩效管理系统）。

此类绩效管理系统统称为PerformanceStat，现在，采用这一系统的热潮已席卷全美。

那么，什么是PerformanceStat？它是一种领导力和管理的战略工具，是利用数据收
集和分析来改进运作绩效的一种战略。

其一，通过收集和分析数据以确定组织处于什么样
的运作水平，发现组织重要的“运作赤字”，并提出改进措施。

其二，利用这些数据来确
定怎样才能使得组织运作更有效率，并设定今后的目标，激励组织中的成员去实现这些目标。

要使得PerformanceStat运作有效，必须遵循以下七条原则。

第一，要有明确的目标。

任何公共部门都是为特定目的而设立的。

例如在纽约，警察
局长威廉•布莱顿就是为了降低犯罪率。

在巴尔的摩，马丁•奥马莱市长的目标是改进传统
的城市服务系统。

“我们将达到什么目的？”“什么是最优的绩效？”“我们知道如何去
改进业绩吗？”只有领导团队在这些问题上达成共识，才能使PerformanceStat充分发挥
作用。

第二，必须有人负责。

也就是谁负责、对什么负责。

这种负责是对产出的目标负责。

例如，公共工程部门要在48小时内对市民报告的每一个路面的破损坑负责，这是较容易
做到的。

但是小学的学监要对所有学生的数学成绩负责，警察局长和每一个警区的警长要
本年度内将汽车GPS导航设备窃案减少10%，这就比较困难，因为产生问题的原因是多方
面的。

有些时候，目标没有达成是因为目标设定不合理，需要将指标适当下调，以适应执
行人的实际能力。

而如果目标被超额完成了，说明组织还有很大潜力，也可以向上调整指标，总之要达到组织能力和目标的平衡。

单位一把手要有自己的官方代表，也就是常务副手，以保证每次会议都有主要领导出席。

如果每一次数据分析会议上，在讨论实施结果时都不涉及谁来负责这个议题的话，那
么即使一次又一次地开会也不会有结果。

第三，数据分析会议必须定期召开。

召开定期的、各部门领导人参加的会议，提供成
功或者失败的反馈，为今后的改进确定措施。

会议参加者需要检查自上次会议以来下级组
织做出的承诺实现了没有？还有哪些目标没有实现？为什么？有哪些成功的方面？还有什
么问题？下一步要不要对目标进行调整？一些特定问题如何解决？如果可以解决，谁来解
决和什么时候解决？下级组织要不要设定新的发展战略？如果需要，谁来起草和什么时候
完成？
我们来看看巴尔的摩市的实践。

杰伊•萨凯是数据收集和分析部门的职员，几年后，
他调到了市供水和废水处理部门任负责人。

他利用在数据分析部门工作获得的经验来管理
供水和废水部门，并使部门产生了显著的变化。

当他还是数据收集分析员时，他认为每两
周召开一次数据分析会议过于频繁。

但当他是一个
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第七，要做到严厉和温和的平衡。

纽约警察局的CompStat和巴尔的摩市的CitiStat，都对表现较差的人毫不妥协。

然而警察基金会的调查发现，纽约警察局在实施CompStat 时，对待工作在第一线的警察，多用严厉和惩罚，而不是合作和激励；巴尔的摩的
CitiStat会议也被描述为严厉和没有温情的会议。

的确，不论是纽约市警察局还是巴尔的摩市政府，都提出了雄心勃勃的要求，有时候甚至是尖刻的要求。

但过高的要求，使得一
些机构和组织明显感到受
上世纪90年代中期，纽约市警察局长威廉•布莱顿和他的团队为降低犯罪率，采用了
一种被称为CompStat的领导方法和管理的制度创新
到了伤害。

结果它们的会议报喜不报忧，变成了在掌声中的成绩展示。

由此看来，赏
罚分明，做到严厉和温和的平衡，才能达到良好的效果。

最后，我们来看看巴尔的摩是如何通过
部门的管理者时，倒认为每两周一次的数据分析会是必要的。

因为如果会期间隔过长，部门负责人会感到下一次会议还早，还不用担心这些问题没有解决。

而如果下一次会议只
在14天之后就要召开，他就必须马上行动起来去解决问题，不然的话，在下一次会议上
就会感到难堪。

其实，每两个星期召开一次数据分析会议并没有什么魔力。

这种会议根据各地不同情况，可以每个月开一次，甚至每个季度开一次，它取决于新的数据提供的速度。

第四，必须有人主持会议。

为使会议正常举行，必须有人主持会议，而且每次会议的
主持人应是同一人。

如果参加讨论的只是副职或普通干部，那么这种讨论就只能产生很小
的影响力。

而且，会议主持者必须有明确的授权。

最理想的是一把手主持会议：警察局长、市长、部门主管等。

一把手实在参加不了时，需要有授权的代表，如常务二把手去出席会议。

第五，要有具体的数据收集分析干部。

数据显示了目前组织运作的水平。

谁来收集数据？谁来分析数据，指出组织运作的绩效是否需要进行改进？谁来检查数据和尝试用什么
新的手段来获取数据？所有这些都需要有具体的工作人员来负责。

第六，必须跟踪分析。

上次会议的讨论与今天会议的检查之间有什么关系？今天会议
确定了问题没有，对解决办法分析了没有，对上次会议提出的问题解决了没有？这些都需
要进行跟踪。

CitiStat工具来提高政府运作绩效的。

数据收集分析部门每天收集一次有关市政员工、住房、儿童游乐场、街道、铁路道口、路面坑洞、涂鸦、扫雪、树叶清扫等方
面的信息。

各部门将数据输入一个简单的计算机程序，每两个星期为市长的领导团队产生10~15页的分析报告。

主要通报该市的重要趋势、问题点和持续的挑战。

在每两周一次的
会议上，市长和他的团队与部门首长，坐在 CitiStat室两个巨大的屏幕前观看用图表、
图形和地图作背景的数据讲解。

各部门负责人轮流上台讲解自己团队的运作情况，市长和
他的团队不时提出各种问题，讨论和提出解决问题的办法。

收集、排序和显示这些数据似乎是一个巨大的任务，但实际上只用了两万美元购买一
种简单格式编制的软件就搞定了。

巴尔的摩市为整个CitiStat花费了28.5万美元，包括
4个数据收集分析全职员工工资、计算机设备和软件，以及CitiStat室的新家具。

通过实施CitiStat，改进服务质量，官员估计自2000年以来已节省了1.32亿美元。

PerformanceStat乍一看有些类似于我国的责任制。

其实它与责任制的最大区别在于：一、它是建立在数据收集和分析的基础上的，因此有很强的针对性和事实根据；二、它是
跟踪分析，是在运作中的不断改进，定期的分析会议保证了这一点。

（作者系中共中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）。