^南京市财政局课题组(2011)：构建财政支农政策绩效评估制度初探,农村财政与财务(5)

党和政府一直非常重视“三农”的发展，近年来，中央连续7个“一号”文件、党的十六届四中全会、党的十七届三中全会等逐步系统、清晰地阐述了关于“三农”的政策。

各级政府和财政对农业和农村经济社会发展的投入逐年加大，并不断制定、调整完善财政支农政策。

但长期以来，财政支农往往侧重于资金的分配，而对政策的实施的效果重视不够，财政支农政策绩效评估尚未形成比较系统完整的制度。

因此，如何建立健全财政支农政策绩效评估制度，充分发挥财政支农政策的效益，是当前财政工作中亟待研究的课题。

本文拟就如何构建财政支农政策绩效评估制度作一探讨。

一、构建财政支农政策绩效评估制度的必要性（一）强化财政监管，实现支农资金高效的运行途径公共财政框架下，财政支农政策绩效考评机制从明确支农项目和支农资金预期目标着手，以目标为标准，以结果考核成绩，有利于限定财政支农资金使用方向，保证财政支农资金支出范围合理合规；有利于跟踪并及时反馈农业项目建设和财政支农资金使用情况，敦促资金及时拨付到位，强化预算执行，确保财政支农资金安全使用；有利于科学量化财政支农资金使用效益，敦促各级农口主管部门和农业项目建设单位树立绩效观念，增强资金管理和项目建设的责任性，提高资金的配置效率和使用效益；有利于运用绩效考评结果，科学规划设计农业项目，优化财政支农资金支出结构，全面提高财政支农资金管理水平。

（二）转变支农理念，确立依法理财的有力措施财政支农政策具有涉及面广，时效性长的特点和支农资金项目基础公益性、示范引导性、目标多元性、效益综合性等明显特征。

推行财政支农政策绩效评价制度，可以使财政支农工作重点从分配执行向管理支出转移，充分突出管理和监督，充分重视财政支农政策的实施效果，确立起依法理财的理念，促进财政支农管理工作上一个层次。

一方面，有利于克服只重视预算分配、资金下达，忽视事后监督的现象，较好地解决支农资金成效不明显等问题。

另一方面，通过政策绩效评估，可促进财政支农政策和支出管理能逐步规范，有利于提高财政支农政策的绩效。

此外，实施财政支农政策绩效评价办法，也有利于加强对财政支农政策和支农资金使用单位的约束与控制，增加单位理财的自觉性和主动性，促使单位必须要按规定执行财政支农政策。

（三）优化支农政策，提高支农资金效益的活力之源按照效益财政原则，政府要做到少花钱多办事，这是财政支农工作的出发点和归宿。

推行财政支农政策绩效评估制度，是对会计委派制、财务总监委派制、经济责任审计制、基本建设项目评审制等财政管理措施的综合和提高。

通过财政支农政策绩效考评，可以反映公共财政支农政策和资金的覆盖范围、公共农业项目的实施情况、公共农业项目的共享情况以及发现财政性资金在使用过程中所存在的问题，并据此提出调整公共财政支农支出结构和加强财政支农资金监管的建议，以确保财政性资金规范使用，提高财政支农资金使用效率。

二、财政支农政策绩效评估的内容和特点（一）财政支农政策的主要内容1.支持农业农村基础设施建设。

主要为农业基本建设投资、农业综合开发、小型农田水利建设、农村小型公益设施建设资金、扶贫资金等。

2.支持农业科技进步。

主要用于农业科研支出、科技三项费用、农业科技推广支出、农业科技成果转化资金、农民科技培训资金等。

3.支持粮食生产和农业结构调整。

主要用于良种补贴、农业产业化资金、农民就业技能培训资金、支持农民专业合作组织资金、农产品政策补贴资金等。

4.支持生态建设。

主要包括退耕还林资金、天然林保护资金、森林生态效益补偿资金、草原生态治理资金、水土保持资金等。

5.支持抗灾救灾。

主要用于特大防汛抗旱资金、动植物病虫害防治资金、森林草原防火资金、农村救济费、农业税灾减免补助资金等。

6.支持扶贫开发。

主要用于扶贫资金、国债资金（以工代赈）等。

7.支持农村社会事业发展。

主要用于教育支出、医疗卫生支出、文化支出等。

8.支持农村改革。

包括农村税费改革转移支付、农产品政策补贴等。

（二）财政支农政策绩效评价特点1.涉及行业多、领域广，地点分□南京市财政局课题组构建财政支农政策绩效评估制度初探散。

支农项目既涉及种植业、畜牧业、渔业、农业机械、林业、水利等多个行业，又涉及广大农村生产发展服务的农业服务体系、农业基础设施以及生态环境保护、农业资源开发利用、农业可持续发展等各个领域。

这决定了其绩效评价涉及行业多、领域广、地点分散和政策性强。

2.注重农业对相关产业和对农民本身的带动作用的评价。

农业是国民经济的基础产业，为其他产业发展提供必要的不可替代的原材料并促进其发展。

另外，农业项目区域分布广且与广大农民切身利益相关。

由此，财政支农政策的评价更注重对项目的实施成果对相关产业以及对整个国民经济的影响作为评价内容。

3.注重自然生态的保护和环境的保护。

农业与自然环境具有双重功能，两者互相作用。

农业生产既可以破坏或保护和改善生态环境，生态环境也会影响农业生产。

因此，财政支农政策的评价，既要考虑农业对自然生态的影响，又要考虑自然对农业生产的影响，是双重评价。

三、财政支农政策绩效评估的现状和问题随着公共财政框架的逐步完善，作为公共财政支出绩效评价的一个重要环节，财政支农政策绩效评估正在大力构建和推进。

国内部分省市已开始实行财政支农政策绩效评估，并逐步着手建立财政支农政策绩效评估制度。

但目前只是在一些具体领域的财政支农政策制定了绩效评价办法，财政支农政策绩效评估的指标体系还不尽完善，财政支农政策绩效考评机制还没建立起来，未能构建起科学规范、健全完善和切实可行的财政支农政策绩效评估制度。

财政支农政策绩效评估存在的问题：（一）财政支农政策绩效评估的法制建设急待完善虽然财政法制化建设进程不断加快，财政部、省已制定了一些财政支农支出绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在一定差距，同时，针对财政支农政策绩效评估尚未出台规范细化的法律法规。

造成一些地方财政部门开展财政支农政策绩效评估工作无法可依，工作开展不普遍、不规范。

（二）财政支农政策绩效评估指标和标准设计不够合理、评估方法较为单一由于财政支农政策类别多、涉及面广、绩效表现形式多样，现有的绩效评估指标和所积累的数据不够完善和丰富，造成绩效评估标准对实践的指导性不足。

同时，由于时间紧、人手少等客观原因，一些好的评估办法，如专家评议法、调查问卷法、因素分析法等也没有充分运用。

（三）评估层次和评估机构不尽规范，评估主体不够明确财政支农政策绩效评估涉及政府、部门、单位和项目等多个层次。

现实中，实行财政支农政策绩效评估缺少专门的、专业的机构和部门，往往是以农业主管部门以及财政部门实施评估为多，有的地区出现同级部门评估本级支农政策的绩效，出现评估主体既是“运动员”又是“裁判员”。

（四）评估结果的应用不到位由于一些地方对财政支农政策绩效评估结果的运用不够，尚没有建立调整预算等机制将绩效评估的高低对部门和单位的财政资源分配形成大的差别，部门、单位对绩效评估工作实施不够重视，使得绩效评估的约束力不强，责任追究机制没有形成。

四、构建科学、规范的财政支农政策绩效评估制度（一）财政支农政策绩效评估制度框架财政支农政策绩效评估是一项涉及面广，内容复杂的系统工程，无论是评估工作的组织实施，还是评估结果的具体应用，都必须遵循一定的制度规范。

为推进和规范财政支农政策绩效评估，必须加强法规制度建设。

从制定规范的绩效评估制度着手，建章建制，将支农政策绩效评估逐步纳入法制管理的轨道。

制度框架可分为两个层次：一是将支农政策绩效评估与《预算法》、部门预算、专项资金管理等衔接，纳入法律法规范畴；二是政策绩效评估基本制度，支农绩效目标的制定、支农绩效报告制度、支农绩效考评制度、监督检查制度等。

下面从构建支农政策绩效评估制度，阐述绩效评估的原则、绩效目标、绩效评估的目的、绩效评估指标体系、绩效评估具体操作程序等。

（二）财政支农政策绩效评估的原则1.坚持客观公正，实事求是原则。

财政支农政策绩效评估应在准确掌握和分析投资项目的基础上，公开公正、客观真实地评估政策的执行效果，为政府、主管部门和基层单位提供管理和决策信息。

2.经济效益、社会效益、生态效益相结合的原则。

财政支农政策绩效评估在讲求经济效益的同时，更加注重社会效益和生态效益的评估，以使支农政策更加侧重增强政府公共服务能力，改善人民群众生产生活条件、保护环境和自然生态，提高农业科技创新和应用能力、促进高效农业发展，从而全面推进新农村建设和农民增收。

3.坚持全面性和特殊性相结合的原则。

在财政支农政策实施评估时既要科学全面地对支农政策的实施的各个环节进行综合评价，又要对财政支农政策目标、计划任务、支农资金运行等方面进行重点评价。

同时，由于财政支农政策类别多，涉及面广，在评价时，在全面衡量各种效益的基础上，也要充分考虑不同类别财政支农政策效益的特殊性。

4.坚持规范性和稳定性的原则。

财政政策绩效评估指标的设计应尽量做到科学规范，保持相对的稳定性。

因为，考评标准的稳定性有利于财政支农保持工作的持续性、稳定性，也有利于对不同年份的绩效评估结果进行比较。

（三）科学制定财政支农政策绩效的评估目标1.社会效益目标。

财政支农政策的社会效益有多种表现，如：重点、优先保障关系国计民生重大战略问题的粮食安全等。

安排解决基层农技服务、动植物疫病防治体系建设、防洪抗旱等农民个人不愿做或做不好的事务。

保障做好农民技能培训、农村劳动力转移培训等维护农村社会稳定、促进农民生活改善、农民素质提高的项目等。

2.生态效益目标。

在推进社会主义新农村建设、构建和谐社会新形势下，保护和改善生态环境、促进经济、社会和生态环境协调发展已成为财政支农的重要方面。

生态效益目标的评估是以农业可持续发展为前提，做到自然环境合理开发利用与环保相协调。

3.经济效益目标。

在保证社会效益和生态效益的前提下，以最低的投入获取尽可能多的公共服务和产出。

即，在满足社会公共需求和生态环保前提下，消耗最少的资源，财政政策实施获得的经济效益就越高。

4.其他特定目标。

根据某项财政支农政策的特点或特殊目的设定的定性目标，反映财政政策与取得的效益的因果关系。

适用于财政政策实施结果不能完全用量化指标来表示，或量化指标不能真实完整地反映整体政策实施效果的情况。

如：增加了人民群众的饮食安全感等。

（四）健全完善财政支农政策绩效评估指标体系财政支农政策绩效评估制度体系是指通过制定明确合理的绩效目标，运用科学、规范的评价方法，对财政支农政策绩效目标的实现程度和实施结果进行衡量、比较、考核与评价，并据此调整和优化财政支农结构，从而更有效地运用财政支农政策推进农业、农村经济发展，发挥财政资金使用效益的新型制度体系。

构筑统一的、科学合理的指标衡量体系，是建立健全财政支农政策绩效评估机制的关键。

应充分听取各方面专家和社会公众的意见，根据考评对象、项目类型和目标的特点，建立定性与定量相结合、实用性与客观性相结合、统一性指标与专业性指标相结合的绩效评估体系。