论农村社会养老保险中的村集体角色定位

论农村社会养老保险中的村集体角色定位黄　丽（佛山科学技术学院 经济管理学院，广东 佛山 528000）摘 要：乡村集体是我国农村社会养老保险设计的保障主体之一，但在实践中却普遍存在责任缺失问题。

基于社会组织养老保障功能的理论分析，将乡村集体在农村社会养老保险中的责任总结为重要的出资者、个人保费代征代缴者、农村居民集体行动的组织者、政府农村养老保险政策的宣传者和执行者。

必须将土地制度改革与农村社会养老保障体系建设联系起来，以立法形式规范乡村集体管理制度，才能确保上述社会养老保险功能的实现。

关键词：农村社会养老保险；乡村集体；实现条件中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）04-0067-04收稿日期：2015-07-10基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目（11YJC790064）。

作者简介：黄丽，女，博士，副教授，研究方向：社会保障、农村问题。

一、引言自20世纪80年代开始建设农村社会养老保险制度以来，我国的农村社会养老保险发展大体经历了“老农保”、“新农保地方试点”、“新农保全国试点”和“城乡居保统一模式”四个发展阶段，但至今仍面临筹资难和养老金给付水平低下的可持续发展难题。

按照现行城乡居民社会养老保险设计，对于农村居民而言，筹资主体包括政府、乡村集体和农民个人三方，然而学界对于各筹资主体在农村养老保险中的角色和功能研究却主要针对政府这一主体展开。

例如，汪柱旺（2006）、邱云生（2011）对农村养老保险建设中的政府法律责任、财政责任等进行了定性分析，明确了政府在农村社会养老保险建设中的主体地位[1-2]；邓大松、薛惠元(2010)、蒋云赟(2011)等则基于现行农村养老保险（新农保）制度设计，运用不同量化方法，测算了政府的财政补贴责任，得到的研究结论较为一致，即只要中国经济能够实现持续稳定增长，政府有能力负担相应的缴费责任[3-4]。

少数文献对新农保个人账户的替代率进行了研究，并提出了保障个人缴费的具体措施（贾宁、袁建华，2010等）[5]。

但是，相关文献对于乡村集体在农村社会养老保险的角色和实现条件的研究却极不系统，仅张庆亮（2006）提出了依托农村经济合作经济组织创新农村社会养老保障制度的基本思路[6]，黄丽、罗锋（2012）对广东省中山市依托乡村集体实现城乡社会养老保险并轨的成功经验进行了总结[7]。

实践中，多数乡村集体对农村养老保险补贴极低，甚至根本没有补贴。

鉴于此，本文主要对农村社会养老保险中的乡村集体角色进行探讨。

二、现行农村社会养老保险制度的基本特点和面临的主要问题（一）现行农村社会养老保险的基本特点在总结“老农保”失败教训和吸取各地新农保试点经验的基础上，2009年国务院公布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”），决定在全国范围内试点新型农村社会养老保险制度，目前已覆盖全部农村地区，并于2014年初与城镇职工基本养老保险合并为城乡居民社会养老保险（简称“城乡居保”）。

该项制度具有以下几个基本特点：1.制度覆盖面广。

包括年满16周岁以上未参加机关事业单位和城镇职工基本养老保险的全部群体，在城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险合并后，城镇居民与农村居民适用同一制度框架。

2.参照城镇职工基本养老保险制度设计思路，采取基础养老金与个人账户相结合的部分积累制模式，筹资主体包括政府、乡村集体和农民个人三方。

其中，基础养老金采用完全由政府财政支付的现收现付制模式，个人账户则采取依靠个人、政府、乡村集体共同缴费积累的基金制模式。

3.确定了政府补贴的最低标准。

2009年新农保制度规定基础养老金补贴不低于55元/月（660元/年），2015年初将该补贴标准提高至70元/月（840元/年），个人账户补贴则不低于30元/年。

4.乡村集体被确定为重要的出资主体之一，但具体缴费标准由乡村集体自行决定。

5.个人缴费非强制性。

养老保险缴费标准分为12个缴费档次，由100元到2000元不等，由城乡居民自由选择，只要缴费满15年即可领取基础养老金，制度实施时已经达到养老金领取年龄（60岁）的不需缴费，制度实施时距离养老金领取年龄不足15年的只需逐年缴费至期满为止。

6.多数制度设计细节均参照城镇职工基本养老保险。

例如，养老保险领取年龄为60岁，缴费累计满15年，领取标准为基础养老金加上个人账户全部储存额除以139等。

7.城乡居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收入与支出两条线管理，并按国家统一规定投资和运营。

（二）现行农村养老保险发展面临的主要问题1.目前城乡居保养老金给付水平十分低下，难以满足老年农民的基本养老需求。

我国城乡居保（新农保）试点时间不长，制度实施时已经达到养老金领取年龄（60岁）的不需缴费，制度实施时距离养老金领取年龄不足15年的只需逐年缴费至期满为止。

因此，当前享受待遇的老年农民个人账户基本没有积累，养老金发放主要源自基础养老金补贴。

国家统计局数据显示，即使2015年城乡居保基础养老金最低补贴标准提升至70元/月后，全国城乡居保养老金给付的平均水平也仅为100元/月（1200元/年）左右，仅占2014年农村居民人均纯收入（9892元）的12.13%，在经济发达地区，上述比例则更低，难以满足老年农民的基本养老需求。

2.年轻农民主动参保意愿不高，即使勉强投保往往选择最低标准缴费，且中断缴费现象十分普遍。

相关调查显示，虽然目前各地城乡居保的参保率绝大多数高达90%以上，但农村居民特别是年轻农民缺乏主动参保的积极性，其之所以选择勉强投保的主要原因在于不少地区实行了家庭“捆绑式”的强制性缴费方式（即60岁以上的老人无需缴费即可领取基础养老金，但家庭成员中符合参保条件的年轻人则必须参保），很多年轻人为了家中老人能够领取基础养老金而选择了投保，甚至有些地区将提高新农保覆盖率作为政治任务，进而挨家挨户动员村民参保，部分青年农民抹不开情面而选择投保[8]。

显然，这些参保措施均是临时性措施，不具可持续性，目前农村居民较多选择最低标准缴费（100元/年）进行缴费，这一缴费标准仅占2014年全国农村居民人均纯收入（9892元）的1%，并且多数地区均出现较高比例的缴费中断，从而导致城乡居保个人账户资金积累严重不足，在人口老龄化程度不断提高的背景下，仅依靠政府和乡村集体补贴，不可能在未来为农村居民提供充分的养老保障。

3.政府补贴标准制定具有较强的随意性，严重影响社会公平。

在2009年颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中，政府基础养老金补贴最低标准被简单确定为55元/月，2015年该最低标准提升至70元/月，但是至今为止，政府仍未颁布制定和调整该项补贴标准的科学依据，仅规定地方政府可以在最低标准基础上自行提高补贴额。

调查显示，绝大多数地区，包括部分经济较发达的县市，都参照国务院最低标准发放城乡居保养老金补贴，少数经济发达地区补贴标准有一定提高，却又造成即使是经济社会发展程度基本相同的邻近县市，补贴标准也存在显著差异，严重影响社会公平。

4.包括经济发达地区在内，多数乡村集体对农村养老保险补贴都极低，甚至根本没有补贴。

目前我国各地乡村集体经济发展极不均衡，因此国务院相关文件并未强制性规定乡村集体的具体缴费标准，只是要求其根据自身经济发展情况自行决定。

实践中，多数乡村集体，包括经济实力雄厚的发达乡村集体补贴都极低，甚至根本没有补贴。

例如，据对广东省珠三角发达地区佛山市南海区的调查，尽管近年来该地区大部分乡村集体年人均分红已在千元以上，但乡村集体对农村养老保险基本未进行补贴，原因在于该地区约有50%左右的拥有农村户口的居民选择了通过务工企业投保城镇职工养老保险，因此村集体内部无法达成一致意见，也就不可能拿出资金专门对农村养老保险进行补贴。

也就是说，在现行制度框架下乡村集体无论有无经济实力，都难以通过集体决策对农村养老保险进行高额补贴，这使得农村养老保险较之于城镇职工养老保险，实质上缺少了一个重要的出资主体。

5.基层经办人员队伍薄弱，政策宣传力度不够。

农村养老保险的参保群体主要集中在分散的农村地区，各驻村经办人员多数为村集体的临聘人员，不仅人数少，而且素质普遍不高，信息系统也不发达，不少经办人员自身对农村养老保险政策都缺乏深刻的理解，更不要说积极向农村居民宣传和解释，导致农村居民对农村养老保险政策存在不少误解。

例如，在农村地区的访谈显示，多数农民认为，缴纳保险费就是为了将来能够领取政府补贴，而根本不理解养老保险的内涵和作用，因此不愿选择高标准缴费。

三、乡村集体在农村养老保险中的角色定位（一）农村养老保险的重要出资主体目前学界普遍认同建立多元化现代养老保险制度，为老年人口提供社会养老保障的基本思路。

除了政府和个人这两个重要出资主体外，各界对社会组织所具有的社会保险筹资功能也已进行了较为深入的研究。

其中，企业作为城镇的基层社会组织之一，在城镇职工养老保险中，承担了最主要的出资责任。

在不少发达国家，农村经济合作组织也是农村社会保险的筹资主体之一。

在我国，乡村集体作为农村最为普遍的基层合作组织，是农村公共服务供给的重要主体，具有潜在的养老保险筹资功能，这也是我国农村养老保险将乡村集体确定为出资主体的主要原因。

（二）个人保费的代征代缴者目前城乡居保的具体驻村经办人员主要为县级农业保险经办机构雇佣的村集体临聘人员，平常分布较为分散，统一管理较为困难。

乡村集体作为基层社会组织，与城镇中的企业一样，对集体组织内部成员十分熟悉，具有征缴农民个人保费的天然优势，因此应将城乡居保具体业务办理的相关责任全部交给村集体，由县级农业保险经办机构提供专业培训即可。

（三）农村居民集体行动的组织和协调者新制度经济学认为，集体行动既能协调各种私人权威，满足单个的个体在制度非均衡条件下寻求利益最大化的要求，又能监督、约束、抵制和对抗政府的可能侵犯，并增加政府守护旧产权的成本和保护新产权创新的收益，最终推动政府以新的制度取代原有制度[9]。

目前我国农村社会养老保险制度建设主要是“自上而下”的制度创新，但是，上层的制度设计不可能完全适应和满足农村居民的基本养老需求，还需要农村社区参与进来建立“自下而上”的协调机制。

事实上，国务院仅颁布了农村养老保险建设的基本原则，不少制度细节的设计还依赖于基层政府和乡村集体。

因此，乡村集体必须承担充分协调组织内部成员利益，达成一致意见，并将集体成员的共同诉求反应给政府，与政府一起建设农村养老保险制度的基本责任。

（四）政府养老保险政策的宣传者和执行者Diamond（1977）将政府介入社会养老保险理由总结为克服个人的短视行为、纠正市场失灵和收入分配[10]，这决定了农村社会养老保险制度设计具有较强的技术性，理解起来并不容易，必须通过细致的解释和宣传才能被广大农村居民所了解，进而得到其拥护。