“图”与“底”——关于城市非建设用地规划的思考
市县国土空间总体规划编制实践与思考——以江苏省为例
省市县级国土空间总体规划已经历时近三年，大部分市县已经或将近完成辖区内国土空间总体规划编制任务，设区市总体规划形成了包括市域、市辖区和中心城区三个空间层次的规划成果，县（市）总体规划形成了包括县（市）域和中心城区两个空间层次的成果。
三年多的规划编制实践增强了地方对国土空间规划的重要性认识，同时发现多类矛盾与问题仍待解决。
本文在总结编制实践基础上，探索后续工作思路，为建立全域一体、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护格局积蓄力量。
1编制国土空间规划的重大意义1.1推进生态文明建设，促进绿色生产和生活方式加快形成国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措[1]。
一方面，要落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，国土空间规划以可持续发展为第一价值观，应对长期以来陆海国土空间的粗放低效利用与无序扩展问题；另一方面，国土空间规划展现国土“大安全观”，应对资源环境紧约束下日益凸显的国土空间安全风险，守住自然安全边界和底线，形成人与自然和谐共生的格局[2]。
新时代的国土空间规划将在生态文明思想和总体国家安全观指导下，促进绿色生产生活方式加快形成。
1.2实现高质量发展和高品质生活，建设以人民为中心的美好家园国土空间规划是高质量发展引领下高品质美好家园建设的基础支撑。
国土空间规划在推进以人为核心的城镇化、有效应对“城市病”、建设美好人居环境方面具有引领作用，已经成为坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生摘要 文章以江苏省内市县级国土空间总体规划编制实践为基础，对2020年以来三年多的工作推进和形成的主要成果及存在的问题进行了系统归纳，总结了市县级国土空间规划在区域经济发展、建设用地节约集约利用、城镇开发边界外规划用地指引等方面存在的问题。
在此基础上，提出了市县级国土空间总体规划重点强化县域经济快速发展的内容，严格落实保护耕地和永久基本农田的管控措施，不断提高存量土地利用效率的多种途径，提出完善城镇开发边界外相关规划指引的实现路径。
浅谈新时代国土空间规划体系的思考
浅谈新时代国土空间规划体系的思考摘要：构建国土空间规划系统，可以有效地提升国土资源的使用效率，推动城镇化进程。
因此，文章就新时期国土利用总体规划制度进行了探讨，并在此基础上对国土利用总体规划制度进行了探讨。
这样不仅可以降低资源的消耗，也可以为未来的社会发展奠定良好的基础。
关键词：国土空间规划；新时代；思考引言2019年，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，作为指导全国发展的重要内容，提出了以“可持续发展”为核心的“可持续发展”的战略构想。
在此基础上，结合主体功能区规划、国土利用规划和城乡规划，构建并完善国土空间规划，促进“多规合一”，加强对各类规划的引导和制约。
在我国城市化进程加快的背景下，各相关部门必须提高对国土空间规划执行工作的高度关注，并在此基础上建立健全国土空间规划制度。
在这一过程中，需要确定工作的目的，发现可能存在的问题，并提出相应的对策。
另外，还需要在已有的相关理论和设计需求的基础上，制定出一套可供参考的规范。
这既有利于区域经济的发展，又有利于区域可持续发展。
一、国土空间规划中常见的问题（一）行政职能的交叉从目前国土空间规划的实际情况来看，因为各个规划环节分属于各个部门，因此其对应的管控要求及技术标准等也没有完全一致，经常会出现部门重叠、职责交叉等现象。
举例来说。
城市的总体规划通常是以城市发展和国土资源配置为重点，主要是以原来的主管部门为主导的。
但是，在城市规划中，过分重视城市的发展和城市的发展，导致城市规划中城市的发展空间很大。
此外，如果是由国土资源部门牵头制定的，那么就会将重点放在对国土资源的管控上，并以耕地保有量、新增建设用地指标等为基础，切实完成耕地保护工作，并对建设用地的规模进行合理地划分。
另外，由于受行政区划等方面的原因，各限制因子的配置也存在很大差别，从而造成了一些小城镇的国土利用效率不高（二）编制单位的技术水平不一致在国土空间规划工作中，规划组织的工作质量将会直接关系到其工作成果。
图与底关于城市非建设用地规划的思考-陆希刚
建设 用地过程 中对非建设 用地 的生态功
种 分类方法的优点 在于原因明确 , 但缺
点 在于不可建设性程度 难以体现 , 如生
种类型 护区等
①安全类 包括不可建设用地 ②生态景观类 包括 自 然保护
建设用地评 定中的三类用地 、 水源保
破坏 , 生态文化保护观念 日 渐强烈
“ 反
区 、 风景旅游区 、 生态绿地等 ③ 资源 保护类 包括地下 资源保护地 矿区 、
基本农 田 、 文物古迹 保护区域等
略控 制类
规划 ” 的提 出体现 了对 以城 市发展 建设
“图底 ” 关系
城 市非建设用地研究 中将 生态 、 资
源等 自然本底保护提高到前所未有 的高
市边 缘 区 的成 因 、 结 构 和演 变 盛 , 方 创琳 ,
张维峰 , 视角越来越宽广 —
班茂
荣 明 芳 , 郭 思维 ,
其研究趋势表现出研究 从早 期的关注空间
度 , 这在我 国当前控制城市 无序扩张无 疑具 有积极的意 义 。但 是 , 正如许多学 者所认 识到的那样 城市 建设 用地 与城
一些学 者考虑从不可建设性 程度划进行 划 分 , 诸如 绝对不可 建设 的用地和相 对 不宜建设用地 王琳 , 永久性 不 可 建设 用 地 和 时效 性 不可 建 设用 地
能影 响考虑不足 , 尚没 有从事后补救走
应用传统 向系统规划
来源于具体 的规划建设 实践 , 许 多 城 市在规划实施过 程中出现了非建 设用
用地管理视角下城市更新实践与思考——以广州市城中村改造为例
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市建设从关注增量扩张向注重存量更新转变，城市更新成为城市建设走向内涵式、集约式、精明增长的重要方式[1， 2]。
2022年，党的二十大报告提出“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”。
在这一总体要求下，广东省委十三届三次全会强调“围绕高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任务，突出重点、久久为功”，提出奋力实现“十大新突破”的“1310”部署。
为适应国家、省高质量发展和实施城市更新行动的战略要求，广州市城市更新也已迈入深入推进“三旧”改造的新阶段。
2023年，广州市委第十二届六次全会对照省委“1310”具体部署，提出“1312”思路举措，提出“积极稳步推进城中村改造，率先转变超大城市发展方式”。
在此背景下，广州探索城中村改造的新思路、新方式，拓展城市高质量发展新空间迎来了新的挑战和机遇。
自2009年广东省人民政府按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78）以来，广东省范围内自上而下大力探索城市更新的有效路径，目前广东省、广州市等省、市层面已出台多项统领办法、配套政策等，从顶层设计到具体实操，城市更新政策体系逐渐完善。
纲领性政策如省层面印发的《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）和《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》等，市层面积极响应，摘要 在国家要求实现高质量发展的背景下，广州市城市更新已迈入深入推进“三旧”改造，实现城市有机更新的新阶段。
研究响应国家、省、市实施城市更新行动、积极稳步推进城中村改造的要求，梳理广州市城市更新历程，基于用地管理视角，分析当前广州市城中村改造实践情况和面临的现实困境，针对性地提出面向实施的相应对策建议，主要包括完善政策、畅通流程、数字赋能等维度，以期促进用地管理规范化、高效化，为加快城中村改造项目推进，实现城市高质量发展提供参考。
遵循生态优先基本原则 寻求城市建设图底关系——关于推进城市非建设性用地的规划与建设
遵循生态优先基本原则 寻求城市建设图底关系———关于推进城市非建设性用地的规划与建设谭敏(重庆大学建筑城规学院,重庆400045) 【摘 要】 生态城市的建设是一个巨大的系统工程,它涉及城市经济、社会、技术等等方方面面的问题。
文章从城市土地利用的角度来探讨城市生态问题。
首先谈到目前的城市生态危机特别是在城市土地利用方面存在的生态隐患,倡导在城市建设过程中应该贯彻生态优先的指导思想。
其次,从图底关系的角度指出城市建设区是由建设用地和非建设用地构成的整体,并概述二者之间的关系。
然后,在现实问题的基础上分析目前规划体系在非建设性用地控制方面存在的缺陷及其原因,并指出推进非建设性用地规划所具有的必要性和实际意义。
【关键词】 城市规划; 生态优先; 图底关系; 非建设性用地 【中图分类号】 T U984111+1 【文献标识码】 A1 发展还是消亡———生态优先在城市建设中的紧迫性与必然性111 城市发展面临的生态危机从世界资源与环境的外部角度来看,全球总面积为510×108h m2,其中包括89×108hm2的植被、农业、森林和草地。
而世界人口正在呈几何级数的增长,人类花了5800年把世界人口增加到(1820年工业革命初期的)10亿,随后的几个10亿人口的增长则分别经过120年、30年、15年和12年。
这意味着从工业革命开始的1820年,全球人均拥有819h m2的生物性生产用地,而到2000年时只有118h m2,且其中很大一部分土地贫瘠。
人均生态性资源已随着人口爆炸式增长急剧下降。
与此同时,人类自身对于生态资源的掠夺式开采更加剧了全球性生态危机的产生。
从我国城市发展的自身角度来看,随着城市建设速度的加快,城市建设性用地迅速扩张,并由此引发了对外对内两方面的诸多的问题。
对外,由于城市化的进程加快,城市人口的迅速增长带来了大量城市土地供给的需求,使得城市快速向外围扩张。
许多城市在向外扩张的过程中产生了一系列的问题:大量的基本农田、耕地被侵占,引发“三农”问题;城市外围重要生态绿地、廊道被以经济利益为导向的建设规划肆意的圈占,导致城市的圈层式发展;在缺乏对外围生态系统进行有效评价的情况下,城市盲目向外扩张,使得大量不可再生的生态资源遭到破环,违背可持续发展的城市建设思想。
城市生态规划的理论与实践——以成都市非城市建设用地规划为例
３ 坡 度 景 观美 感 、水 土 流 失
ｌ
～
ｌ。 Ｏ
３
ｌ
Ｏｌ 。
（１ 。
土壤 减 少 对 地下 水 、 ４ 渗透性 土壤 的污染
植 被 景 观游 憩 、生 物
渗透性 高 渗透性中 渗 透 性低
高
５ ３ ｌ
５
Ｏ１ ．
５ 多样性 多样性 、环境 改 善
＞ｌ Ｏ。
ｌ ５ ３ ｌ
５
“ 先调查后规划 ” ２ 到 Ｏ世纪 ６ ｏ年代 的 Ｉ Ｍｃ・ ａｇ的“自然 ・ ｈｒ
设计” Ｄ ｓ ｎｗｔ Ｎ ｔ ｅ １６ ） 已形成 了一个 以土地 适 宜 （ ｅｉ ｉ ａ ｒ ，９ ９ ， ｇ ｈ ｕ 性 分析为特点的通过生 态 因子 的层层 叠加来 确定 土地 利用
对其作 简要 介绍 。 （） １ “自然 设 计法 ” 。从 ｌ ９世 纪 末 的 Ｐ ｔｋＧ ｄ ｅ ａ ｉ ｅｄ ｓ的 ｒ
其它 城 市 非 建 设 区 ， 对 中 心 城 生 态 改 善 影 响 较 一 般 地 区
景 观游 憩 、野 生 流 及 其 影 响 区 溪 ２ 表 水 物生 境 、污 染 水 塘 、灌 溉 渠 地 生 大 敏感性 其他
森林景观 ；龙泉 山森林 种植 景观 ；成 都平 原 种植 景观 ；成 都市郊区景观 ；成都市城市景 观。
２ １２ 生 态敏 感 性 分 析 ．．
（） １ 自然 优先 ， 护大 的 自然 生态格 局。龙 门山脉 森林 保 景观要加强保护 ， 龙泉 山脉要 加强森林覆 盖 。这两个 大型 的 森林植被斑块作 为水源 涵养 和提 供生 态保 护必须 的绿 色屏
６ 价值 文化价值 、娱 乐 价值
划定城镇开发边界的认识与思考
边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规
划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。”
十八大
新型城镇化规划
中央城市工作会议
十九大
优化国土空间格局， 控制开发强度
严格控制城镇 边界无序扩张
科学划定城市开发边界， 推动城市发展由外延扩 张式向内涵提升式转变
通过划定开发边界，优化城市功能和形态，例如广州、厦门、南京等运用城市设计方法，预留山海通 廊，保持山水格局。温州、丽江等山水资源丰富的城市，在城市布局中充分考虑城市周边的自然环境 和文化遗迹，与城市规划建成区统一规划。
广州案例：开展总体城市设计，构建山水生态廊道
地方探索——问题与困惑
一是部分城市由于建设用地指标限制，未将现状城镇建设用地划入到开发边界内； 二是弹性空间预留过大,脱离发展实际，以为凡划入边界的用地均可用作开发建设； 三是边界划定过小，完全以集中建设区作为边界，弹性不足，后期存在频繁调整边界的问题；
上海市城镇开发边界范围
• 规划弹性： • （1）边界内预留约200平方公里的规划建设用地，作为战略空间进行功能留白； • （2）对区域性重要通道、重大基础设施用地，以机动指标形式进行预留，在总规中不
落具体位置； • （3）针对不同情境的人口变化，动态调整供地计划和时序，调节土地使用供需关系。
地方探索——共识与经验:优化城市功能和形态
市级：组织 • 组织划定市辖区城镇开发边界 • 提出县人民政府所在地镇（街道）、各类开发区的城镇开发边界指导方案
县级：划定 • 划定县域范围内的城镇开发边界，包括县人民政府所在地镇（街道）、其他建制镇、各类开发区等
对城市规划“施工图”——控规的思考与再认识
对城市规划“施工图”——控规的思考与再认识I. 引言城市规划的重要性和意义；控规的定义和作用。
II. 历史回顾控规的起源和演变；国内外各时期控规制定的背景和体现的思想。
III. 控规的组成及其功能控规的基本组成：区划图、用途图、道路交通图、城市公园绿地系统图等；控规的主要功能：规划建设用地、协调城市发展、保护城市环境等。
IV. 控规制定中存在的问题及应对措施勘误、补充、修改等问题；建立健全的控规数据更新机制；探索控规与城市管理的有机结合。
V. 结语总结控规的重要作用和未来发展趋势。
一、引言城市规划的重要性和意义已经被广泛认识和重视，而控规——城市规划中的“施工图”更是作为城市发展的基础性、指导性文件之一，根据控规的指引进行规划和实施，可以协调城市多方面发展，保护城市环境，提高城市品质。
本文将着重探讨控规制定过程中的思考和认识，以及对控规的实践运用。
二、历史回顾控规的起源和演变简单说来，控规是在城市规划发展的不同阶段逐渐形成的。
早期社会的城市地域被分割成多个区域，形成了较为原始的区划图。
随着城市规模的扩大和聚落的繁荣，对城市规划的需要呈现出日益复杂的形态，到了现代城市规划发展的新阶段，城市规划提高了定量化和科学性的程度，控规也随之更趋细致化和系统化。
国内外各时期控规制定的背景和体现的思想是不同的。
在此中我们只介绍中国城市控规制定的背景和体现的思想。
中国城市控规的制定开始于20世纪50年代中期，当时在国家城市规划中心建立了“城市规划与设计研究所”，开始了城市规划与设计工作。
中国城市规划从20世纪80年代末开始走上了现代化的城市规划道路，这也促进了控规的系统化、标准化、科学化发展。
到了今天，国内控规的制定已趋于规范化，提高了定量定性的数据标准，实现了全局整体规划的要求，不断推动城市规划和建设建立在良好的基础之上。
三、控规的组成及其功能控规的基本组成包括了区划图、用途图、道路交通图、城市公园绿地系统图等。
致力于建构城乡统筹的完整规划体系——对“非城市建设用地规划”的辨析与延伸讨论
Ｉｅ Ｋ ｙｗｏ ｄ ｌ ｏ — ｒ ａ ｅ ｅｌｐｍｅ ｌｎｄｐｌｎ ｎ Ｌ ｎｄｃｌｓ ｉｃａｉｎ ａ ｉｇ ｓ ａ ｅ ｒｓＮ ｎｕｂｎｄｖ ｏ ｎｔａ ａ ｎｉｇ ａ ａ ｓｆ ｔ ｉ ｏ Ｐｌｎｎｎ ｙ ｍ Ｕ ａｎｒ ａ ｉｔｇｒ ｅ ｄｅ ｅｌｐ ｅ ｔ ｔ ｒ ｂ ｕｒ ｌｎｅ ａｔ ｖ ｏ ｍ ｎ
“ 乡 城 规划 演 的过程中，规划理念 、 究 角与工 进 研 视 作思 等方面发生转变的产物。 路 需要指出的是，“ 非城市建设 用 地规 划”的内涵模 糊 ，沿 用这个 命题难 以做进一步 的深 化研究和 实践 。
笔者认为，要解决现实 中存 在的非城市建设用地问题， 在满足规划 理念性需要 的同时， 最基本的是要 解决好 “ 城市建设 用地 与 “ 非城市建设 用地” 的统—分类问
Ｅ ｂｉ 哪 Ｕｒａ 妇 ｌｈ ｓ ｂ ｎＲｕａ ｉｔ ｇａｅＰ ｎ ｇＳｙ ｔｍ： ｎｕ ｏ ｎＤ ｖ ｏ ｒｌｎｅ ｒ ｔ ｎ Ｉ ｓｅ Ｎｏ －￣ａ ｅ ｅｌ ｐｍｅ ｔ ａ ｄＰａ ｎｎ ｎ ｌｓ Ｓ ｎ ｅ ｎ Ｌ ｎ ｌｎ ｉｇＡ ａｙ ｉ ｏ ｇＢ ｓ／
［ ｌｌｌ ｓｕｂｎｄ ｖｌ ｍ ｎ ｌ ｄｅｐ ｎ ｓ ｕ ｋｙｎｎ ｕ ａ ｅ ｅ ｐ ｅ ｔ ｎ ｉ ｕｓ ｎ ａ ｅ ｃ ￣ ｄ Ｅ ｏ ｇ ｒ ｒ ａ ｄ Ｍｓ ｒ ｃ Ａ ｒ ａ ｅ ｅ ｐ ｅ ｔ ｎ ｘ ａ ｄ ｑ ｉ ｌ ｏ － ｒ ｎｄ ｖ ／ ｍ ｎ ｌ ｄ ｄ ｃ ｓ ｉ ｓ ｓ ａ ｔ ｃ ｌ ｙ ｉ ｉ ｎ ｌ ｌ ｌ ｏ ａ ｃ ， ｂ ｏ ａ ｓ ｏ ｈ ｅ ｏ ｐ ｏ
关于城市建设用地管理和规划管理与建筑创作的思考
关于城市建设用地管理和规划管理与建筑创作的思考铆冈天铡纠工作研究一1二.7城市建设用地管理和规划管理与建筑刨作有着密不可分的联系.而当人们评价城市的建筑时,容易只想起这些建筑的直接创作者——建筑师其实,一幢建筑物从设计到建造完毕,包含着许多专业工作者(建筑师,工程师,规划师,经济师……)的L-血和辛勤劳动.城市建筑用地管理与规划管理工作者和建筑师对建筑创作同样都作出了不可缺少的努力.位于重庆市北大门,占地面积6KM的一颗耀眼明珠——重庆市瀹北区城南开发区,在建设用地管理,规划管理,建筑创作中已成功地迈出可喜的一步政府对整个开发区的土地实行统一规划,统一征地,统一开发,统一管理,统一出让”的”五统一”的管理模式和”统一规划,合理布局综合开发,配套建设”的原则,对城市建设实行综合开发的同时,组建由用地管理和规划管理行政部门以及建筑大学等部门联合参与的”建筑方案专家评审小组”,对各建筑创作方案定期组织评审,现已投人基建项目近1o多亿元人民币,取得了良好的效果.笔者据此对城市建设用地管理和规划管理与建筑创作的有关问题作一探讨.一,城市规划与土地利用总体规划的相互关系《土地管理法》第十六条,《城市规划法》第七条都明确规定城市规划和土地利用总体规划应当协调”,这是基于城市规划与土地利用总体规划的相互关系而决定的.城市规划是城市在一个时期内发展的计划和各项市政建设的综合部署,是城市政府建设和管理城市的基本依据.它是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础,也是实现城市经济和社会发展目标的重要手段;而土地利用总体规划是区域性的,是全国,全省,全市,全县范围的土地利用和开发经营活动的总体设计,长远计划,它比城市规划的范围大,要对包括城市体系布局和城市用地在内的全部土地利用结构及其空问布局作出科学合理的安排,它以土地资源为对象,根据土地的自然,经济条件和国民经济及社会发展的需要,作出调整土地利用结构和土地利用方式,台理配置用地,包括合理配置城市建设用地,保护耕地,开垦宜农荒地等城乡土地的一体化规划二者是点和面的关系,局部与整体的关系,而城市建设用地管理又是在城市总体规划指导下进行的.二,用地管理和规划管理与建筑创作的关系城市用地和建筑是城市的主要构成要素.实践证明:在某种意义上,城市的历史就是城市建设用地的历史和建筑的历史,城市用地和规划及其实施的过程也是建筑创作过程.当然,城市建设用地管理和规划管理与建筑创作在城市发展中是几种不同的职业行为.从对城市的影响看,建设用地管理和规划管理的影响是全局性的,而建筑刨作的影响是局部的;从城市建设的实施阶段看,建设用地管理和规划管理的影响实施的全过程,建筑创作只是规划实施中的一个环节;从城市建设的实施作用看,建设用地管理和规划管理起决策性作用,建筑创作起参谋作用;从经济角度看城市发展,建设用地和规划管理是集中的,人为的,合作的政策行为,建筑创作是分散的,自发的,竞争的企业或个人行为……总之,正是建设用地管理和规划管理与建筑创作这种矛盾的对立与统一,才推动城市和建筑的发展.城市建设用地和规划管理与建筑创作联系和差异,决定了它们的相辅相或,相互依存和统一,最终才形成城市发展的推动力.国土经济1991年第一期25工作研究从另一方面讲,城市建设用地管理和规划管理行为与建筑创作活动具有相当多的共同点,如:考虑为人创造出良好的生存,生活工作,休闲环境}考虑与建筑相关的社会,经济,文化等方面的问题,考虑建筑对城市的影响,……这些共同点又决定了城市建设用地管理和规划管理与建筑创作行为活动的共同基础,有着认同和佛调的有利条件.三,建设用地管理和规划管理对建筑创作的影响城市建设用地管理和规划管理因其综合性,复杂性,系统性,周期性,对建筑创作的影响是多方面,多层次的,包括创造条件,引导方向,规范行为,决定成果,保障实现等方面.创造建筑创作条件.每一次建筑创作都需要相应的各方面条件经济的,物质的条件属于硬条件,由经济发展水平所决定.而建筑创作所需要的软条件,如建筑创作有关的信息,政策,政府效率.则可由城市建设用地管理和规划管理予以提供,影响和营造例如:目前建筑设计市场中普遍存在的恶性竞争,设计单位尽量压低设计费来争取项目设计业务,导致建筑创作活动的萎缩和建筑设计质量的低下,在这种氛匿下建筑师不可能专心致志于追求高质量的建筑创作灵感,也就不可能有好的作品出现城市建设用地管理和规划管理这只”看得见的联手”就通过建筑设计质量把关的手段,采取组织公平竞赛投标等措施介入建筑设计市场,以重新建立良好的建筑创作氛匿.引导建筑创作方向.由于建筑创作是分散的,自发的,竞争的市场行为,建筑师主要考虑的是为业主服务,从而获得相应的经济利益,通常较少考虑建筑创作的方向性问题,如常常对城市风格特征,城市持续发展等等考虑不足.如果说建筑师们对这些问题也有考虑的话,往往带有相当的偶然性(如个人素养,职业道德等),而且,这种有关方向性的考虑一旦与业主的要求发生碰撞时,往往会被抛弃因此,城市建设用地管理和规划管理分别作为是否合理利用土地,体现城市整体利益和长远利益的行为,须通过规划技术政策对建筑创作的方,向进行引导,如采取容积率补偿的政策等办法,引导建筑师更多地考虑公众的利益(提供公共活动空间,提供公共停车场地,提供绿化,建立”绿色建筑体系”等),节约土地,能源,尽量多利用地方材料等问题.规范建筑创作行为.因为建筑创作是分散的,自发的,竞争的市场行为.建筑创作通常带有很大的随意性,偶然性,甚至是盲目性.因此,需要城市建设用地管理和规划管理去规范.规范的过程主要通过制定建筑设计市场管理办法,提供规划设计条件,用地条件,审查建筑设计方案等途径和措施来完成.例如,房地产开发商对容积率的过分追求,不仅使城市基础设施不堪重负,也使房地产市场供大于求,尽管各地纷纷出台一些商品房销售优惠政策,但仍造成社会物质财富的积压,损失和浪费.建筑师在建筑创作中很容易受到开发商的支配,仅仅满足开发商的获取高额利润的要求,使建筑对环境和对城市产生消极影响,甚至有的设计者会不惜采取弄虚作假等不符合规范的做法.这时,依照有关的规划政策对这类建筑加强审批管理来规范建筑创作行为就更为必要.决定建筑创作的结果.建筑创作的直接目的是形成好的建筑设计方案.而建筑方案是否被采用最终是在城市建设用地管理和规划管理过程中以规划管理为主选择和决定的.这种选择不仅是建筑方案的选择,通常还是建筑创作者——设计单位或设计者个人的选择,这种选择是否有水平和是否公平,对建筑创作氛匿的营造,对建筑创作积极性影响甚大..’保障建筑创作的实现.建筑创作的最终目的是建成符合规划设计创作意图的建筑.应当说,建设,施工图获得批准只是建筑创作的阶段性成果.建筑创作的物质实现有一个较长的周期,在这个周期里,情况常常发生变化.除了按照规定和程序修改建筑设计,进行建筑再创作这种情形外,开发商或建设者随意改变经过批准的建筑设计,违背建筑创作者的意愿的情况也屡见不鲜.如少报多建,批甲占乙,改变建筑方案(平面,立面,色彩,材料),使之面目全非等.当发生这类违法行为时,通常其后果是产生低水平,粗制滥造的建筑.这时,城市建设用地和规划监察管理(包括用地,规划,竣工,验收,查处违法建设和违法用地)则成为建筑创作目标的重要保障.26国土经济1997年第一期工作研究四,改进城市建设用地管理和规划管理既然城市建设用地管理和规划管理对建筑创作有如此之大的影响,用地管理和规划管理水平的高低就成了决定建筑创作最终效果的重要因素为了真正发挥好城市建设用地管理和规划管理对建筑创作的积极影响作用,我认为,建设用地管理和超划管理应当在以下几个方面改进,机制.A,要理顺管理体制.多少年来,建设用地管理部门和规划管理部门在为”用地服从规划”和”规划服从用地”的问题上争论不休.实际上,建设用地和规划是不可分割的有机整体,用地和规划不能够进行人为地分割.规划不能没有土地,用地失去了规划,土地的合理利用就难以体现.设计市场可以分层次,但管理应该有统一的认识,消除分散管理的弊端.B,建设用地管理和规划管理要建立法律约束机制,增强反对权力腐败的强制性和连续性.制定有关”权力”法规,明确规定行使用地和规划管理机关及其工作人员的职(务),权(力),责(任),利(益),向社会公开各部门的权力范围及办事制度,杜绝以权力作为一种特殊的”垄断要素”参与市场竞争和分配.c,建设用地管理和规划管理要有利于公平竞争机制的形成繁荣建筑创作,提高建筑设计水平的关键在于刨造公平竞争的环境.用地和规划管理要积投联合组织建筑设计竞赛和投标,并确保竞赛和投标的公正性和体现合理的竞赛,投标成本(这项工作有时需要运用行政手段).如:重庆市瀹:IL~-城南开发区近两年组织了近l0次竞赛和投标,实践证明效果不错,改变了原来低起点的建筑模式.D,用地和规划管理要形成科学决策的机制.在建筑方案的选择中,尽可能排除个人因素,通过专家评审小组等形式,遵循合理的审查程序进行民主决策,按照规范的审批标准进行科学决策,以确保选出好的建筑方案和建规则.好的建筑不是出自于在建筑创作完成时去否定建筑创作者的劳动(通过否定建筑方案),而应是一开始便让建筑创作者就了解自己”能干什么,不能干什么”.因此,建筑创作作为分散的,自_发的,竞争的市场行为,必须遵循一定的规则.用地管理和规划管理的基本任务就是制定(或参与制定)规则,并按照规则进行”裁判”.《土地管理法》,《城市规划法》,《城市房地产管理法》等法规是重要的”规则”,各种规划及规划设计条件,规划建筑技术规范,用地指标等也是必不可少的”规则”.组织.建筑创作需要通过一定的组织形式(如建筑设计院,建筑设计事务所等)-Z进行.杜绝私人设计和挂靠设计单位以及管理部门介绍设计单位等作法.建筑创作整体开展,成果评判也需要有相应的机构去组织.建筑创作的整体开展(如竞赛,投标等)宜由半官方的行业协会承担,由用地,规划管理行政部门给予联合指导.而建筑创作的评判机构应该推行由用地,规划管理部门联合建立”规委会,联合审批小组,专家评审小组”承担.手段.城市建设用地管理和规划管理要运用计算机,遥感技术手段等,通过先进的城市信息系统向建筑创作者及时提供与建筑创作有关的空间,环境,社会,经济,文化信息以提高建筑创作的效率和水平.还要通过办公自动化系统去有效地进行建筑创作评判并及时反馈信息给建筑创作者.计算机在规划指标复核方面能及时处理各种数据,检查出错误或假指标,可帮助提高建筑创作质量并抑制弄虚作假的不规范行为.人员.机制靠人创造和形成,规则靠人制定和执行,组织靠人操纵和运转,手段靠人掌握和运用.所以,人——管理者的职业道德,业务素质往往成为决定因素.特别是建设用地管理部门,应配备相应的专业管理人员(在我市,土地管理部门懂得建筑创作知识的管理人员甚少).倘若管理者职业道德差,就不愿营造良好的建筑创作氛围,因为这种氛围大大减少了以权谋私的可能;倘若管理者业务素质差,就可能干扰阻碍建筑创作,并错误地评判建筑创作(不能公平,科学地选择建筑方案).因此,在管理部门中涉及到有关建筑创作方面的工作,需要由职业道德好,行政能力强,业务素质高(若能在建筑方面有良好的鉴赏能力则最好)者担任综上所述,城市建设用地管理和规划与建筑创作如此紧密的联系,如此之多的影响值得建筑师,规划师,工程师,尤其是土地,规划管理部门的领导和专业人员认真加以研究,切实提高城市建设用地管理和规划管理(作者单位:重庆市渝北区国土局) 国土经济1997’年第一期27。
从结构规划走向空间管治——非建设用地规划回顾与展望
化 为杭州，厦 门等城市分类控制的方法 但 由于分 类控 制的复杂性 以及基 础地
理信息的不准确性 使这种规划实践很
难落到管理控 制的层面。而生态底线的 划定 ，可以初步建立非建设 用地保 护框 架与规划管理平台。禁 限建区规划与综
合空间管制型规划一般 采用规划导则或 图则的形式 ．进 一步 细化和 落 实规 划 管理 控 制 。 以 上分 析 可 以看 出 从 结构 规 划到 控 制 图则 ，我 国 非建 设 用地 规 划 实践经 历了理想模式到现实空间管制需 求的演变过程 。 ３２ 规划 方法转 向 ： 单一到 多元 ． 从 非建设用地规划涉及的问题是复杂 多元的，但过去非建设用地规划的技术 方法一直 比较单一 主要表现在对非建 设用地概念 的理解上。过去规 划通常把 非建设用地理 解为单一的绿色空 间 忽 视其 内部的结构要素，这在空间结构型 规划方面表现得比较突 出。而随着规 划 技术方法的不断进步，在规划类型上呈
于 １ 世 纪中期英国的大伦敦绿 带规划 ９ 而后 的追 随者包括 巴黎 环城 绿带规 划 首尔绿带规 划等。进入 ２ Ｏ世 纪，绿带 规划政策 日渐成熟和规范化 ．对非建设 用地 规划实践的影 响深远 ２ ０世纪 ６ ０ 年代 ，全球 以北美为代表掀起了以划定 城市增长边界为目标 的政策性规划热潮
ｔｅｃ ｒ ｅ ｔ ｒ ｂ ｅ ｓ ｔ ｅｒ ｓ ａｃ ｆ ｏ － ｏ ｓｒ ｃ ｉｎ ｌｎ ｅ ｅｏ ｍ ｅ ｔ ｌｎ ｉ ｇ ｉ ｐ ｏ ｏ ｅ ． ｈ ｕ ｒ ｎ ｏ ｌｍ ，ｈ ｅ ｒｈ ｏ ｎ ｎ ｃ ｎ ｔｕ ｔｏ ａ ｄ ｄ ｖ ｌｐ ｐ ｅ ｎ ａ ｎ ｎ ｓ ｒ ｐ ｓ ｄ ｐ
２３边界 控 制型规 划 ． 边 界控 制是通 过 划定一条 清晰 的 空 间 界 限 用 以 限 制 城 市 的 发 展 规 模 明确 城市 非建设 保护 范围。该 方法是
城市绿地规划建设的思考
城市绿地规划建设的思考摘要：针对目前城市绿地规划设计实施中存在的一些问题进行分析，从规划作用、方法、原则、布局和实施等几方面进行论述，由此确定城市绿地规划与建设的理论与方法，为城市绿地系统规划编制以及绿地建设提供一些借鉴和参考。
关键字：城市绿地系统规划；编制方法思考abstract: in view of the problems existing in the implementation of the curren urban green space planning and design, an analysis is expounded from the roles, methods, principles, layout and implementation of the planning. based on that, the theory and methods for urban green space planning and construction are determined, providing reference for the urban green space system planning establishment and construction.key words: urban green space system planning; thinking on establishment methods中图分类号：tu984文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2012）城市绿化是伴随着城市化的进程而产生的一个破坏自然过程的逆向过程，是把被破坏的自然通过人工再创造的“第二自然”，也是一个与城市化进程同时产生的逆向过程。
绿地系统规划的过程即为研究这一逆向过程，创造顺应自然、保护自然并进一步指导城市绿化建设的重要手段与方法。
一、绿地规划建设的重要性绿地系统规划是关系到城市可持续发展，关系到人们生活环境质量，关系到社会经济发展的一项重要的专项规划。
土地利用规划与城市规划的关系
土地利用规划和城乡规划关系的思考为了更好的建设城市，让这片土地真正成为人类诗意栖息的家园，我国从上世纪五六十年代从国外学习借鉴，引进了土地利用规划和城乡规划的概念，并随着多年社会主义建设，经济的不断发展，结合我国的实际经验在探索中不断完善。
近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。
两种规划经常被认为是“纸上画画，墙上挂挂”，难以与快速变化的城乡建设相适应。
如何处理好两者的关系，使之更好的为城乡建设服务，下面提出本人的一些思考和看法。
一、二者的区别和联系(一)区别两者的都是为经济社会的可持续发展服务的,有密切的联系和部分重合的内容.但分别属于两个不同的规划,在内容上方法和层次上有明显的区别。
”城规”主要涉及建成区和规划发展区，而”土规”涉及未来发展区和非建设用地区。
”城规”更强调物质设计和空间表现，更加理想化，而”土规”着重土地指标的分配，侧重经济性、实施性，更有强制性。
两个规划的法律地位不一样。
土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。
《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处臵等均未能明确。
相形之下，后者有《城乡规划法》作为法律保障，规划的编制、实施和违反规划应负的法律责任等《城乡规划法》均作了明确的规定。
(二)联系关于这两个规划的关系，早在1989年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国”土规”划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”。
新修订的《城乡规划法》第五条也规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。
城镇低效用地再开发工作的思考和建议——以金华市婺城区为例
国土资源LAND&RESOURCES12国土资源LAND&RESOURCES土地，是制造业转型产业升级最重要的要素之一。
在千帆竞发、百舸争流的高质量发展大背景下，如何进一步强化土地资源管理、合理利用每一寸土地，是一个重要课题。
对于婺城区而言，作为金华市的主城区，1391平方公里的土地上，面临着空间分散、产出效率不高等问题，极大制约了地方经济赶超发展的步伐。
近年来，该区把城镇低效用地再开发作为提升经济能级、城市能级的关键抓手，以刀刃向内的决心和壮士断腕的勇气，全力推进城镇低效用地整治，开启“突围”之路。
一、金华市婺城区城镇低效用地再开发工作现状特点（一）用“土地存量”撬动“发展增量”一是强力推进“腾笼换鸟”。
出台《临江工业区“凤凰涅槃腾笼换鸟”专项行动试点工作方案的通知》，针对经营不善的企业，通过协商收回、“退二优二”、实施流转、收购储备、协议置换等多种途径，引导低效资源向优势企业流转。
今年以来，共计集中连片收回1064亩，连片整治拆除927亩，供而未用工业用地整治599亩，完成率114%；临时改变用途专项整治11.3万方，完成率92.4%。
二是加快集聚产业园建设。
利用剩余土地资源和大面积闲置厂房，探索以集聚工业产业特色园为核心，辅以引进其他核心技术生产型企业来促进产业转型升级的新路子，形成汽摩零部件、医药卫生、日化品、仪器仪表等产业集群为主的工业园区，建成“飞扬小镇”、临江工业区等集聚高端产业园，为飞扬小镇今飞重大产业项目等一批工业企业破解了用地难题。
三是提升空间利用效率。
对梳理出来的容积率有提升潜力的企业，进行入企走访，核实企业建筑情况，并与相关负责人做好对接，进行政策宣传，逐一鼓励引导“空间换地”。
2022年，全区有28家企业29个项目实现容积率提升，容积率由原来的1.02增加到1.6。
（二）用“分类施策”实现“盘活开发”一是分类处置低效用地。
认真梳理“僵尸、闲置、低效”企业涉及的主要问题，并根据企业经营状况、困难成因、发展潜力等要素进行分类，对无法继续生存的企业，提出退出市场方案，对仍有发展意愿及潜力的企业，明确帮扶措施，做到对症下药，精准发力。
存量发展背景下深圳市国土空间规划的探索和思考
丁强 邹兵 戴垠澍DING Qiang ；ZOU Bing ；DAI YinshuExploration and Thinking of Shenzhen's Territorial Space Planning under the Background of Building Stock Development存量发展背景下深圳市国土空间规划的探索和思考■ 中图分类号：TU984 ■ 文献标识码：A■ DOI：10.12049/j.urp.2021h1004■ 文章编号：2096-3025（2021） 01/02-0027-04作者信息丁强邹兵戴垠澍深圳市规划和自然资源局副局长深圳市规划国土发展研究中心总规划师深圳市规划国土发展研究中心助理规划师《深圳国土空间规划（2020—2035）》（简称“深圳2035”）的编制，是在我国迈向“两个一百年”奋斗目标的新征程和经济特区成立40周年的重要时代背景和关键历史节点上开展的，承担着建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的重大历史使命，必须落实生态文明与绿色发展理念，坚持目标导向、问题导向和实施导向相结合的原则，实现城市的高质量发展、人民的高品质生活和空间的高水平治理，努力探索一条符合超大城市特点和规律的治理新路径。
1 深圳市国土空间总体规划工作概况深圳市在国家自然资源部和广东省自然资源厅的指导下，有序推进规划编制工作。
近一年多来组织了全市范围内的公众意愿征集和两次全国性的专家咨询会，在形成初步的规划方案后又多次征求全市各部门、各级政府的意见，目前已完成一套较为完善的规划初步成果。
为保证市级总体规划的落地实施，自2020年以来，我们同步启动市辖区内十个区（含新区）的分区规划编制工作，并以此为抓手，探索市、区两级总体规划上下联动、相互反馈的规划编制新模式，将全市国土空间规划工作推向纵深。
2020年9月，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》发布后，我们立即召开了以“把握形势，明确方向，上下联动，做有用的规划”为主题的国土空间规划工作推进会，对全市国土空间规划工作进行了再部署、再动员，明确了下一步工作的重点和要求，力争年内全面完成市级国土空间总体规划的编制工作。
国土空间规划视角下非集中建设区规划体系构建
国土空间规划视角下非集中建设区规划体系构建□ 杜瑞宏，黄晓芳，胡冬冬[摘 要]当前我国规划行业正处于城乡规划向国土空间规划变革的重要时期，而变革的关键在于城镇集中建设区外围以生态、农业空间为主导的非集中建设区。
该区域由于规划体系欠缺、“多规”冲突多和空间治理效率低下等，是规划管理的薄弱区域。
在国土空间规划体系重构的时代背景下，文章按照“树立价值观—构建发展目标—重构规划编制体系与内容机制—实现‘多规’融合与空间统一”的基本逻辑，提出生态优先、价值多元、城乡共生和空间统筹的规划价值导向，以及资源开发与保护相协调的建设目标，并构建了适应“五级三类”国土空间规划体系的市级总体规划、区(县)级分区规划、镇(乡)级控制性详细规划、村级实施性规划四级非集中建设区规划体系，探讨了“底线约束+功能引导”的空间管制方式、全域全要素的用地布局规划和系统化、精细化的规划管控路径等主要规划内容，以期从非集中建设区规划创新的视角为国土空间规划体系构建提供积极、有意义的借鉴。
[关键词]生态文明建设；国土空间；空间规划；非集中建设区[文章编号]1006-0022(2020)19-0047-05 [中图分类号]TU984 [文献标识码]A[引文格式]杜瑞宏，黄晓芳，胡冬冬．国土空间规划视角下非集中建设区规划体系构建[J]．规划师，2020(19)：47-51．Planning of Non-intensive Construction Area from the Perspective of National Land Use and Space Planning/Du Ruihong, Huang Xiaofang, Hu Dongdong[Abstract] It is a critical moment for planning profession in the transition from urban and rural planning towards national landuse and space planning, and non-intensive construction area dominated by ecological and agricultural space is crucial in the reform since it is traditionally weak in planning management. In the restructuring of national land use and space planning system, the paper follows the logic of “value option, orientation, reestablishing planning system and content, achieving multi-planning integration and spatial unification”, and puts forwards planning visions of ecological priority, multiple values, urban rural symbiosis, spatial integration, and resource development and preservation. It establishes a four-level planning system for non-intensive construction area: master plan at city level, district plan at county level, regulatory plan at township level, and site plan at village level, which adapts to the “five levels, three types” in national land use and space plan. It further discusses the spatial governance mode by “bottom line restriction + functional guidance”, all elements land use layout plan, and systematic, detailed planning governance. It provides a positive and meaningful reference for the establishment of national land use and space planning system.[Key words] Ecological civilization construction, National land and space, Spatial plan, Non-intensive construction area[作者简介]杜瑞宏，工程师，现任职于武汉市规划研究院。
浅析城市规划与土地利用规划之间存在的问题
浅析城市规划与土地利用规划之间存在的问题摘要：规划作为国土资源规划管理的一个核心组成部分，随着当前城市基础建设的不断推进和国家可持续发展战略理念的不断深入发展，对土地利用总体规划与城市总体规划提出了更高的质量标准和技术要求，城市规划更是必须立足于现代城市基础建设的更高水平，但总的来说，它仍然是推进国土资源管理改革创新发展的一部分，是为了真正实现国土资源的完全可持续利用规划。
关键词：城市规划；土地利用规划；衔接引言国家“十四五”规划和2035年远景目标中明确指出，“分级分类推进新型智慧城市建设”。
土地资源是城市建设和发展中不可缺少的基础资源之一。
近年来，随着国内城市化进程的不断加快，土地资源日益紧缺，在利用和规划方面存在一些问题，导致土地资源矛盾加剧，不能满足日益增长的用地需求，土地问题成为国家发展进程中急需解决的关键问题。
合理开展土地资源管理和综合规划工作，不仅可以满足城市发展的用地要求，而且可以最大程度地提升土地资源的利用效益，杜绝滥用情况。
由此可见，土地资源管理和综合规划对社会经济的发展具有积极影响。
新时期，相关人员应正视土地管理和规划工作中存在的问题，积极采取有效应对措施，充分发挥土地管理和规划的作用，不断优化其效果。
1土地利用规划与城市规划的关系土地综合利用资源规划的根本目的也就是通过合理配置，以及充分优化综合利用地区土地生产资源，提高地区土地利用资源综合利用率，在保护土地资源的同时保证经济利益最大化，城市发展最优化。
城市规划建设是从我国城市规划建设的整体角度开始出发，利用国有土地建设资源综合进行整体城市规划建设的。
两者之间相互协调配合是非常有必要的，一方面城市规划是以空间规划为基础的，另一方面，空间规划将社会经济需求与城市化的发展相结合，以实现土地资源的渐进式规划和配置，来解决土地资源保护、经济发展和城市建设之间的矛盾;一般来说，城市规划应该以客观环境为基础，主要目的是维系城市经济发展和城市建设的稳步推进目标实现，确保达到可持续化发展目标，平衡城市经济发展和城市建设之间的关系。
对土地利用规划编制的思考
地节 约集 约利用 ，提 高建设 用地 保 障能力 。这是 我 国土地储 备制 度 的历 史性 突破 ，明确 了土 地储
系 。土地 是房地 产企 业赖 以生存 和发 展 的基础 ， 土地 的供 应量决 定 了商 品房 的上市量 ，土 地供 给
备机构 的性质及其应有 的法律定位 。 办法 》首 《
次强 调 了储 备 土 地 的 “ 划 与 管理 ” 十七 大对 计 。 土地 管理工 作更 是提 出 了新 的要 求 ：要 大力 促进 土地 节约集 约利 用 ，推 动 经济结 构调 整和发 展方 式转 变 ，健 全 现代市 场体 系 ，优 化土 地资 源市场 配置 机制 ，促进 建立 反 映市场供 求关 系 、资源需 求程 度 、环境损 害成 本 的生产要 素 和资源 价格形 成机 制 ，凸显土 地储备 制度作 用 。 当前一 些地 方政府 ，编制 了土地储 备计 划 ，
编制失去应有 的意义。 土地储备管理办法 》规 《 定 ，土地 储备 实行计 划 管理 ，优先储 备 闲置 、空
闲和低效 利用 的 国有 存量 建设 用地 。市 、县人 民
政府 国土资源部门、财政及当地人民银行相关分 支行 等部 门应 根据 当地 经济 和社 会 发展计 划 、土
地利 用 总体规 划 、城 市 总体规 划 、土地利 用年度
但 由于计划 的编制缺 乏有 效 的研 究 ，致使计 划外 上 市 土 地 多 ，计划 内 上 市 的地 块 少 ，导致 计 划
的节奏直接关系到市场供求关系。以泰州为例 ： ２０ 年 泰州市 区经 营 ｌ 地供 给数 量达５ ０亩 ， ０６ 生土 ６０
是 往 年年 均 的２８ ，其 主要 原 因是 国家 出台政 ．倍
基于图底关系理论的济南山城一体空间研究
基于图底关系理论的济南山城一体空间研究刘洪冰;赵亮;秦鹤洋【摘要】在新型城镇化背景下,山城一体已成为山城空间发展的硬性指标和迫切需要.文章基于拓展传统图底关系理论内涵,突出山体在城市空间特色塑造中的重要地位,把山体作为显性要素,以山为图、城市建设区为底,针对济南“山——城”空间肌理,从山体与城市、山体与街区及山体与建筑三个维度分析了济南山城一体空间的图底关系,并从宏观、中观和微观三个层面探索了济南山城一体空间架构,并分别提出了城倚青山、山中有城和城在山中的城市发展控制策略,指出济南山城空间发展应以不可动的“图”引导“底”的建设,最终实现“图”和“底”的最佳耦合及山城空间的和谐发展.【期刊名称】《山东建筑大学学报》【年(卷),期】2016(031)002【总页数】8页(P164-171)【关键词】图底关系;山城一体;空间肌理;架构【作者】刘洪冰;赵亮;秦鹤洋【作者单位】山东建筑大学基建处,山东济南250101;山东建筑大学建筑城规学院,山东济南250101;山东建筑大学建筑城规学院,山东济南250101【正文语种】中文【中图分类】TU984.2在新型城镇化的背景下，山城一体已成为山城空间发展的硬性指标和迫切需要。
济南“齐烟九点”、“鹊华烟雨”等特色景观更是“记得住乡愁”的重要体现，海绵城市建设、泉水保护也与山体有紧密联系，作为依山而建的典型城市，济南在山体保护方面面临巨大挑战，而且在实际的城市建设中，山体也逐渐淹没在城市森林中，生态作用日渐退化。
目前，关于“山——城”的研究多置于“山水城市”的概念之下，钱学森院士在1990年首先提出“山水城市”的概念之后经过大量学者的拓展逐渐形成共识[1]，一致认为山水城市是以中国文化为基础的聚居环境，其中吴良镛指出“山水城市”的核心是处理好城市与自然的关系[2]，王铎认为山水城市是一种具有强烈中国文化特征的新城市学概念[3]；戴月和温春阳等分别通过对常熟市和肇庆市两个实践案例进行分析，从总归层面分析了城市的山水格局构建方法[4-5]。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
１．２范畴 城市非建设用地具有其他类似的名 称，如“非城市建设用地”、“非建设用 地”，从范畴而言，这些说法存在较大的 差别：“非城市建设用地”、“非建设用 地”没有明确的范围标准，一般指行政 区域范围而言：“非城市建设用地”范畴 包括农用地、未利用地和乡村建设用 地，“非建设用地”则仅包括农用地和未 利用地，不包括乡村建设用地。笔者的 “城市非建设用地”范畴与“非城市建设 用地”相同，但在范围界定方面存在区 别，城市非建设用地是与城市具有密切 关系的、规划区范围内的非城市建设用 地，以区别于偏远乡村的非城市建设用 地，因此其准确的说法应该是“城市的 非城市建设用地”。
非紧密契合、非此即彼的空间组合关 系：这里存在两种情形：两个底线存在 冲突即具有“交叠”区域，此种情况下 必须进行取舍，划定合理的图底边界； 更多的情况是两者之间依然存在着“待 定”区域，此类区域既可用于城市建 设、也可用于生态改善和战略储备。无 论是交叠区域还是“待定”区域均处于 预设标准下的“图一底”之间的“灰色” 区域，而城市规划的弹性扩展（或无序 扩张）正是发生在这个“灰色”区域。 上述两种情况下均需视城市发展和生态 改善的重要性比较而定，因此也牵涉到 空间功用选择的评价标准问题。 综之，从自然本底出发的格局的重 要作用在于为城市发展限定发展选择提 供参考，能够决定不可建设区域和可能 建设区域，但不能用于确定城市建设区 域。 取决于自身条件，同时也取决于所处区 位，正是区位决定了土地资源特质在一 定范围内的稀缺程度。亚马逊丛林腹地 城市玛瑙斯（Ｍａｎａｕｓ）可以砍伐周边热 带雨林用于城市建设，但布洛涅森林、 维也纳森林则是严格保护对象，导致其 价值判断差异的不是其自身质量而是所 处地区不同导致的稀缺程度。 具有不同的价值判断的利益主体也 是造成土地用途价值判断复杂化的重要 因素。城市非建设用地包括非建设用地 和乡村建设用地两部分，但在城市非建
ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ
ｏｎ
ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ
ａｎｄ ｄｅｍａｒｃａｔｅ ｔｈｅｉｒ ｒｅｓｐｅｃｔｉｖｅ ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎ ｎｏｎ—ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｌａｎｄ（ＵＮＤＬ），ｉｍａｇｅ
ａｎｄ
ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ，
Байду номын сангаас
ｇｒａｙ
色区域：判别标准
ｓｐａｃｅ，ｊｕｄｇｍｅｎｔ ｓｔａｎｄａｒｄ
向系统规划。 生态景观传统的非建设用地规划则 力图建设一种长效规划理念与方法。从 保护、生态视点出发的“反规划”指出 传统物质规划的“规模一性质一空间布 局”模式对市场经济的不适应性，分析 了基于生态的反规划及其与已有传统的 城市非建设用规划地的区别。。，主张通过 生态格局分析以确定城市发展空间（俞 孔坚，等，２００５；翟宝华，等，２００８），
密切联系的城郊区域非建设用地而非广域意义上的非建设用地。
万方数据
２０１３年第４期总第２０９期
２
研究回溯
城市非建设用地研究的渊源可归结
如统一管理、法规政策完善等操作层面 措施，对规划本体论核心问题如城市建 设用地、城市非建的划定等尚缺乏深入 思考。一些研究提出了整合建设用地与 非建设用地的规划思路，包括经过生态 敏感度（不可建设性）和建设适宜性
ｆｒｉｎｇｅ）研究，将城市边缘区作为一种客 观现象分析其特征和形成机制。认为城 市边缘区处于城乡连续谱系的中间位 置，具有城乡交错、布局混乱、变化剧 烈而迅速、生态破坏严重等典型特征， 并从经济、社会、制度等方面探讨了城 市边缘区的成因、结构和演变（班茂 盛，方创琳，２００７；荣碉芳，郭思维， 张维峰，２０１１）。其研究趋势表现出研究
１ 中图分类号ＴＵ９８４ 文献标识码Ａ 文章编号１０００—３３６３（２０１３）０４—００６８—０５
概念探讨
城市菲建设用地是指城市地区范围（通常界定为城市规划区范围）内规划中未
用于城市建设的用地，因其在城市化快速发展中呈现的变化剧烈、管理混乱而成为 近年来我国城市规划研究的热点之一，其实质是对我国规划领域“城市中心主义” 传统的补救性应对（ｒｅａｃｔｉｏｎ）。 城市非建设用地的概念仍存在一些争议需进一步澄清，主要包括范同、范畴和 类型。
６９
万方数据
陆希刚
“图”与“底”——关于城市非建设用地规划的思考
认为通过对“底”（非建设用地空间格 局）的分析可以决定“图”（城市建设用 地）的格局。但是，笔者认为，尽管此 种规划理念切中当前规划时弊，但是关 于“底”能否决定“图”？依然存在诸多 可探讨的问题。 首先是空间分析范围的界定。城市 非建设用地位于因城市发展影响而发生 剧烈变化的城市边缘区，也是非建设用 地中亟需控制的区域。其范围通常界定 为城市规划区范围，尽管城乡规划法中 对城市规划区的定义不够明确，但显然 城市规划区的大小与城市规模正相关， 为此必须通过城市规模来确定规划区范 围。主张通过生态评价确定城市建设用 地规模将陷入逻辑循环悖论：城市规模一
ａｓ
ｏｄ
ｕｓｅｄ ｉｎ
ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｗｈｉｃｈ
ｎｏｎ—ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ ｔｈａｔ
ａｓ ａ
ｒｅｓｉｄｕａｌｓ
ｒｅ—
ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｌａｎｄ，ｉｓ ｆｌａｗｅｄ．Ｔｈｉｓ
ｐａｐｅｒ ｓｕｇｇｅｓｔｓ ｔｙｐｅｓ
ｔｙｐｅ
ｏｆ ｓｐａｔｉａｌ
ｓｏｕｒｃｅ，ｎｏｎ—ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅ，ａ”ｇｒｅｙ ｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ａｌｓｏ ｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ ａｎｄ ａｒｅａ”，ｌａｎｄ ｔｈａｔ
４ 图２给定标准下图一底组合状况中的“灰 色”区域
Ｆｉｇ ２ Ｔｈｅ ｇｒｅｙ
ａｒｅａ
ｗｈｅｎ
ｇｉｖｅｎ
ｓｔａｎｄａｒｄｓ
ａｒｅ
ｕｓｅｄ
来源：作者白绘
规划区范围一生态格局分析——城市非建
设用地（“底”）一城市建设用地 （“图”）一城市规模。 其次，尽管“图一底”模式反应在最 终成果表现形式上为非此即彼、相互依 存的“图一底”关系，但这种明确的 “图一底”关系乃是规划编制过程中决策 权衡后的结果，在规划编制过程中却并 非如此。“图一底”关系反映的可建设一不
堕重型
“璺：皇“塞”二二叁！堕皇！！壅望望垫垫型堕垦耋——
“图”与“底”
——关于城市非建设用地规划的思考
陆希刚
在回溯非建设用地规划研究渊
提要
。‘Ｉｍａｇｅ。‘ａｎｄ’。Ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ”——Ｔｈｅ
Ｌａｎｄ
ＬＵ Ｘｉｇｏｎｇ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
ｏｆ
Ｕ ｒｂａｎ
Ｎｏｎ—Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
源的基础上，对我国城市非建设用地规划 及其“图一底”思想方法在范围、标准、 空间组织方面存在的问题进行分析；认为 城市非建设用地乃是一种依附性地域空 间，单从生态安全本身出发的“图一底反 转”分析方法无法解决城市建设用地与非 建设用地的空间关系；规划过程中的 “图”（建设用地）和“底”（非建设用 地）并非非此即彼的关系，而是存在相当 数量有待划定的“灰色”区域，规划的本 质即在于通过对两者统筹考虑，消除灰色 区域，明确用地功能亦即图底格局。 关键词 城市非建设用地；图一底；灰
３
“图底”关系
城市非建设用地研究中将生态、资
源等自然本底保护提高到前所未有的高 度，这在我国当前控制城市无序扩张无 疑具有积极的意义。但是，正如许多学 者所认识到的那样：城市建设用地与城 市非建设用地是城市整体不可或缺的构 成部分，具有彼此消长、相互界定的 “图一底”关系，在规划中必须两者兼 顾、不可偏废。
ｏｔｈｅｒ
ｏｆ ｌａｎｄ
ａｒｅ
ｉｎｔｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｔ．Ｉｎ ｒｅａｌ ｎｏｎ—ｄｅｖｅｌｏｐ— ｏｆ ｄｅｖｅｌ— ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ
ｌｉｅｓ ｂｅｔｗｅｅｎ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ ａｎｄ
ｂｅ ｒｅｃｏｇｎｉｚｅｄ．Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｎｏｎ—ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ
ｓｈｏｕｌｄ ｔａｋｅ ｉｎｔｏ ｔｏｇｅｔｈｅｒ ｂａｓｅｄ
ｐａｕｌｕ＠ｖｉｐ．ｔ６３．ＣＯｌｌＩ
域（或市域）范围内的非建设用地（《城市用地分类和控制标准》（ＧＢ５０１３７—１１）， 亦有学者采用此观点（陈晨，赵民，２０１ １）。但是，城市近域的非建设用地和边远地 区的非建设用地在空间复杂性、开发速度和管理控制必要性方面存在较大的差异： 就城市非建设用地实际所指而言，笔者认为，城市非建设用地应界定为与城市具有
ｔｕｒｅ）优先的规划模式，目的在于优先确 定不可用于建设的用地，即将传统规划 的“图一底”反转，以达到保障生态安全 和彰显地区特色的目标（俞孑Ｌ坚，
２００５）．
２．３应用传统 来源于具体的规划建设实践，许多 城市在规划实施过程中出现了非建设用 地管理失控的问题，从而引发了对城市 非建设用地的规划管理研究。深圳、成 都、无锡、杭州、厦门等城市先后制定 了针对非建设用地的规划，基本思路乃 是在建设用地确定的前提下优先划定不 可建设用地（罗震东，张京祥，２００７）， 针对非建设用地管理失控的对策多为诸
１．１
范围 城市非建设用地指城市建成区周边或城市地区范围内的非建设用地，问题的关
键在于这个“周边”是多大范围，一般定为城市规划区范围内，即“为保障城市规 划实施必须实行控制的地区”。新的城市建设用地和分类标准将非建设用地定位为区
作者简介 陆希刚，博士，同济大学建筑与城市规划学院 城市规划系，高密度人居环境生态与 节能教育部重点实验室，讲师，
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ
ｅｓ
ｐａｐｅｒ ｒｅｖｉｅｗｓ
ｔｈｅ ｒｅｓｅａｒｃｈｅｓ
ｏｎ
ｎｏｎ－ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ ａｎｄ
ｄｉｓｃｕｓｓ—
ｔｈｅ
ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｉｔｓ ｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｉｔ ｉｓ ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎａｌ
ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ ｔｈａｔ”ｉｍａｇｅ
ｔｒｅａｔｓ