浅析小产权房现象的原因及其治理

浅析小产权房现象的原因及其治理

[摘要]随着我国经济社会的不断发展，多元的用地主体对土地的需求日趋强烈，土地的价值不断显化。尤其对于地方政府而言，土地经济收益更是成为地方收入的主要来源。但围绕显化的土地价值，多元的利益主体往往易引发各种社会矛盾和纠纷。动辄就出现各类“土地违法案件”，而在这之中，较为突出的就是小产权房现象。文章从小产权房的定义及现实背景出发，浅析了其产生的原因，并对小产权房的治理提出了一些看法。

[关键词]小产权房；农村集体经济组织；利益分配

一、小产权房的现实背景及定义

随着我国经济社会的不断发展，我国的城市化率不断提高，过去5年，我国城镇化率由45.9%提高至52.6%，城乡结构发生历史性变化。从总体上看，我国城市人口已经多于农村人口。但与此同时，也有专家指出，我国的城市化是典型的“不完全城市化”，因为我国的城市化超过50%主要是从城市人口多于农村人口这一角度定义的。如果综合考虑涉及城市化率的其他指标（城市人口密度，城市面积等），我国的城市化率应该还未到40%，还有相当长的路要走。在城市化进程当中，大量农村居民要进入城市居住，对住房形成了巨大的需求，这在一定程度上导致了我国房价的快速上涨。同时，也产生了一系列社会经济问题，小产权房产生的现实背景便是我国加快的城市化进程中民众对房屋需求不断增加，房价上涨的状况。

那么，何为“小产权房”？

“小产权房”不是一个法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。实际上，“小产权房”又叫“乡产权房”，是指在农民集体土地上建设的房屋，不是经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地，也未经规划、未缴纳土地出让金和相关税费，向本集体经济组织以外的居民销售，并且只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。①

不同学者也对小产权房进行了定义。陈耀东认为，“相对于城镇开发的，权属清晰能办理权属登记并能给购房者颁发物权证书的住宅房屋而言的；是在农村宅基地、集体建设用地，甚至农业用地上开发、建筑的用于居住的房屋”。②付春认为，“没有国家土地和建设部门颁发的土地使用权证和房屋所有权证或只有房屋所有权证，没有土地使用证；是一种特殊权属状态下的房屋”。③从这些定义出发，体现了小产权房的几个显著特征。第一，小产权房权属不清。主要原因是其“产权证”是由乡政府或村委会颁发，从法理上得不到国家的承认。第二，修建所使用的土地具有争议性，甚至是违法用地。第三，由前两个特征可知，既然小产权房得不到国家的承认、法律的保护，那么购买小产权房就存在一定的风险，使购房者的权益得不到足够的保护。因此，其价格就相对较低（这也是小产权房

屡禁不止的重要原因之一）。

二、小产权房产生的原因

（一）房价过快上涨，群众居住困难

小产权房产生的现实背景是我国城市化不断加快，越来越多的农村人口进入城市，对房屋产生了巨大需求，这在一定程度上刺激了房价的上涨，而房价的过快上涨，使部分群众（尤其是中低收入人群）“望房兴叹”。同时，政府在保障房、廉租房的建设上相对落后。从经济学的角度讲，对房屋的需求远超过对房屋的供给，尤其是相对廉价的房屋供给。面对房价“畸高”的局面，一部分中低收入群体不得不选择小产权房来解决自己及家庭的居住问题。于是，小产权房的价格优势使得其存在着大量现实的购买群。④

（二）土地法律较模糊，政策提供空间

从法理角度讲，任何进入房地产市场的房产，必须建立在国有土地上。根据我国《土地管理法》四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这里所指的“进行建设”，当然应包括进行房地产开发。而小产权房则是修建在集体土地上并出售给了本集体经济组织以外的单位或个人，这也是其非法用地的症结所在。同时，《土地管理法》第四十三条还规定，“但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十二条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这两条规定说明，农村集体经济组织及农民可以在一定前提条件下修建住宅并且其“土地使用权可以发生转移”。一方面，国家明令禁止集体土地直接进入市场进行房地产开发。另一方面，又从尊重和保护农村集体经济组织和农民的角度出发，赋予了集体土地在一定条件下进行非农建设并流转的权利。这种法律上的模糊性，为小产权房的存在提供了打“擦边球”的政策空间。

（三）征地制度失衡，一些农民利益受损

其实，小产权房屡禁不止的原因还是在于利益分配问题。如前所述，随着我国社会经济的发展，用地需求的不断增加，土地的经济价值是在不断显化的。而围绕着日益显化的土地价值，多元的利益主体自然希望从土地增值中分得“一杯羹”。根据我国《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这种由二元土地结构所造成的同地不同价的现象，使集体经济组织及农民选择小产权房这种“违法用地”的方式来维护自己的利益。

三、小产权房的治理

小产权房产生的现实背景，是我国城市化进程的不断加快。在未来几十年中，真正意义的城市化还在不断进行。而城市土地面积的扩大则成为这一过程的明显标志，城市土地面积的增加，主要是通过农村土地的国有化。那么，农村土地流转为非农建设用地必然是城市化进程中不可回避的话题。其实，小产权房的出现也是农村土地转变为城市土地的一种“新”方式，说它“新”，是因为它打了法律的“擦边球”，不同于法律规定的正常程序。我们先理清土地流转的正常程序。我国具有两种土地所有权形式：城市土地的国家所有权与农村土地的集体所有权。《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对农村所有土地进行征用。征用后，土地所有权性质发生变化，即由集体土地所有权转变为国家所有。同时，国家对农村集体所有的土地实行征用必须支付相应费用。但有一点需要明确，土地所有权只能够单方面纵向流转，即由集体所有有偿的转变为国家所有，其买方主体与卖方主体不能换位。换句话说，国家只征购土地而不出售土地，而农村集体组织必须根据国家需要，将所有土地交售给国家，而不能把土地卖给其他组织和个人。

我们应当注意到土地流转中的一个关键问题，就是国家征用农村土地的补偿问题。这个补偿是否合理，是否完全照顾到农民的利益？如果农民利益得到了充分的保障，那么农民就没有必要通过小产权房的方式来分享土地增值收p 那么，对于小产权房我们应采取何种措施，笔者认为，治理小产权房的总方针应是分门别类、区别对待、妥善处理。⑤

（一）坚持分类处理原则，妥善协调各方利益

一方面，对于明显不符合土地利用总体规划，违法占用耕地，基本农田保护区的小产权房，应坚决予以拆除。如果允许此类小产权房的存在，承认其合法性的话，那么势必刺激其他集体经济组织违法占用耕地进行小产权房建设的意愿，这对耕地保护极为不利，会威胁国家的粮食安全。另一方面，对于符合土地利用总体规划的小产权房，可以对其进行“转正”。这也是出于避免社会资源浪费，保护劳动成果的目的。但是，“转正”必须要补办用地手续，补缴土地出让金及各种税费。同时，仍出于节约社会资源角度出发，是否可以将一部分小产权房转变为“廉租房”、“经适房”等民生工程？这或许也是解决小产权房的一条可选途径。

（二）深化土地制度改革，构建统一土地市场

我们应从制度上保障农民分享城市化成果，享受土地增值收益的合法权利。

⑥从长远发展角度来看，堵不如疏，小产权房的出现本来就是农村集体经济组织实现自身利益的一种选择。由于分割的二元土地制度，农村p

③付春.小产权房的合法化探析[BE/OL].http：///

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