人力资源和社会保障领域公共服务标准化的模式、问题及对策

人力资源和社会保障领域公共服务标准化的模式、问题及对策*筱娟杨梅＊＊［摘要］人力资源和社会保障领域基本公共服务是我国基本公共服务体系的重要组成部分。

本文梳理了人力资源和社会保障领域公共服务标准化的推进模式，探究了公共服务标准化存在的问题和薄弱环节，提出了相应的对策建议。

本文认为，我国人力资源和社会保障领域公共服务供给中存在诸多问题，在一定程度上可以说是缺乏公共服务标准造成的。

因此，在人力资源和社会保障领域公共服务建设中应着力于公共服务标准化建设，尤其是基本公共服务标准化建设是改善公共服务质量、促进基本公共服务均等化的必然选择。

［关键词］人力资源和社会保障公共服务标准化标准化作为一种科学的工作方法，通过对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款，能够在一定范围内获得最佳秩序。

建立公共服务标准化体系，对于改善公共服务质量、规范政府公共服务行为，实现公共服务均等化具有重要的意义。

我国人力资源和社会保障领域公共服务尤其是基本公共服务供给中存在的地区之间、城乡之间、群体之间严重的不均衡问题在一定程度上可以说是缺乏基本公共服务标准化体系造成的。

因此，探究人力资源和社会保障领域公共服务标准化存在的问题，加快推进标准化体系建设不失为解决人力资源和社会保障领域基本公共服务不均衡问题的现实选择。

一、人力资源和社会保障领域公共服务标准化的推进模式目前，人力资源和社会保障领域公共服务标准化主要由中央倡导、地方推动。

由于受到经济发展水平的制约，不同地区公共服务标准化的范围、程度、水平差异明显，总体上呈现出经济发达地区优于经济欠发达地区，城市优于乡村，省、市、县优于乡镇基层的状况。

从具体推进情况来看，我国人力资源和社会保障领域公共服务标准化推进出现了不同＊＊＊本论文是中国人事科学研究院委托课题《人力资源和社会保障系统基本公共服务标准化指标体系研究》（YJ2011－13）的研究成果之一。

在课题研究过程中，中国人事科学研究院研究员柏良泽、中国政法大学副教授翟校义给予了有益的指导，在此深表感谢。

作者筱娟系中国政法大学政治与公共管理学院教授，杨梅系中国人事科学研究院博士后。

117第一资源118的模式。

依据标准涵盖的内容和涉及的面大致可分为单项推进、系统推进和整体推进三种模式。

（一）单项推进模式四川省推行的人才资源公共服务标准化是单项推进模式的典型代表。

2006年，四川省出台了人才中介机构认定的行业标准，以提升人力资源服务的规范化水平。

该标准主要适用于政府人事部门所属的人才服务机构和取得“四川省人才市场中介服务许可证”正式开业一年以上的人才市场或人才服务机构。

该标准采用不同的R级来认定人才市场的等级和类别，级别越高评判越优。

R级别的高低根据市场基础设施、设备、管理机制、服务项目、服务水平确定，体现了对人才服务机构的社会经济效益、社会满意度、知名度和美誉度的综合评判。

R级的认定方式和程序为，先由符合条件的单位自愿提出申请，然后提交四川省R级人才市场评审委员会评审通过。

①北京市正式发布的《北京人才服务标准》是国内首部人才服务行业规范化管理体系，标志着其在人才服务标准化方面进行的探索。

该标准制定了人才交流洽谈会、人事档案、社会保险、人事代理、人才派遣、人才素质测评等十个业务规范。

上海市质量技术监督局下发的《人力资源派遣服务规范》为规范人力资源派遣行为、提升人力资源派遣的服务和管理水平提供了详细的标准。

《人力资源派遣服务规范》作为全国第一部人力资源派遣方面的地方性标准，为制定全国人力资源派遣服务规范提供了借鉴经验。

（二）系统推进模式四川省成都市是系统推进模式的典型代表。

2003年以来，成都市全面实施了城乡统筹、“四维一体”的劳动保障公共服务标准化指标体系。

其思路是按照服务型政府建设标准，围绕不断提升劳动保障工作透明度和公众满意度，探索建立劳动保障标准体系。

通过积极创新政策制度，健全完善体制机制，全市统筹了城乡劳动保障公共服务，基本实现社会保障工作由“经验型”向“标准化”的转变。

在实施范围上，成都市主要围绕推进城乡就业机会均等、推进社会保险待遇均等、推进劳动保障维权均等，推进劳动保障业务管理的标准化建设，使城乡公民享受基本公共服务时更加方便、快捷、高效、公平，有力地推进了基本公共服务的均等化。

陕西省作为国家标准委确定的全国唯一的养老保险标准化工作试点单位，目前已经逐步形成了层次清晰、结构合理的陕西养老保险经办服务标准体系。

整个标准体系共包括205项标准，涵盖了基金、稽核、经费、信息、采购、环境、能源、人力资源、设备设施、安全与应急工作等领域。

其中，陕西省《城镇企业职工基本养老保险待遇社会化发放》等四项养老保险地方标准是规范养老保险管理和经办服务发布的首批省级地方标准，是全国养①该标准出台后，四川省R级人才市场评审委员会依据相关规定首批评审认定了5个R级人才市场：四川省人才市场（5R级），四川川南人才市场（5R级，宜宾市），四川攀西人才市场（4R级，攀枝花市），绵阳市人才市场（4R级），眉州人才市场（3R级，眉山市）。

人力资源和社会保障领域公共服务标准化的模式、问题及对策老保险标准化领域的首创。

江苏省淮安市社会保险基金管理中心将ISO9000管理标准体系引入社会保险服务领域；无锡市通过重新梳理业务流程，建立了基础标准、技术标准、管理标准、工作标准和服务标准，力求解决原有的社会保险公共服务不适应社会需求的状况。

哈尔滨市在人力资源和社会保障领域的20个窗口单位推行了《VI视觉识别系统》38个标准项目。

（三）整体推进模式整体推进模式在地方政府推进公共服务标准化过程中，涵盖了人力资源和社会保障领域公共服务标准化的内容。

北京市东城区公共服务标准化示范区试点是整体推进模式的典型代表。

2009年，“北京市东城区城市公共服务标准化示范区”被列为国家级一类试点项目。

在试点过程中，东城区建立了城市公共服务总标准体系、13个示范项目分标准体系和示范窗口，共编制完成了1492个单位内部标准，实施了2468个标准，标准平均覆盖率达到98.23%，基本实现了“公共事业管理规范化，行政管理标准化、信息化，城市管理精细化”。

这些标准中含有人力资源和社会保障领域公共服务标准化的内容，促进了人力资源和社会保障领域基本公共服务的标准化建设。

杭州市上城区于2007年开始公共服务标准化的探索，主要是通过对上城区政府职能的梳理和细分，制订政府管理和公共服务的“大标准”，从而实现由“粗放化”管理向“精细化”管理过渡，提高政府管理的绩效。

广东省江门市政府于2003年开始在市直机关通过引入ISO质量管理体系推行政府行政管理标准化建设，并出台了《江门市国家公务员公共服务行为规范》，准备通过5年分批稳步推进标准化工作。

截至2008年，全市66个单位分三批全面完成了ISO质量体系导入工作，实现了施政理念由管理型向服务型转变，行政方式由事前、事后管理向过程管理转变，行政主体由比较模糊向比较清晰转变，服务质量由间断改进向持续改善转变等。

二、人力资源和社会保障领域标准化存在的问题目前，我国人力资源和社会保障领域公共服务标准化实践还处于起步阶段，各地无论在推进的模式、标准化的侧重点还是内容和水平上都有着明显的差异，存在的问题主要有如下五个方面。

（一）理论研究滞后目前，我国人力资源和社会保障系统公共服务标准化方面的理论研究非常薄弱，公开发表的论文为数不多。

既有的研究成果主要涉及三个方面的内容：一是关于我国人力资源和社会保障领域公共服务标准化状况的评述。

这类论文大都在肯定了我国人力资源和社会保障领域公共服务标准化工作取得一定的成绩的同时，指出其存在的问题，如标准化的定义不规范、标准化功能不健全、标准化服务缺乏规范、标准化工作机制不健全等，进而有119第一资源120针对性地提出改进完善的基本思路、指导思想和具体措施。

①二是关于人力资源和社会保障领域公共服务标准化指标的相关内容。

这类论文主要从不同的角度论证和设计人力资源和社会保障领域基本公共服务标准化的指标体系，包括指标体系设立的指导思想、基本原则、主要内容等。

②三是关于推进人力资源和社会保障领域公共服务标准化的对策建议。

这类论文重点探讨人力资源和社会保障领域基本公共服务标准化的实现路径、工作重点和具体举措，如明确服务责任，统一服务标准，规范服务流程，建立社会化信息服务平台等。

③上述研究对我国人力资源和社会保障领域基本公共服务标准化问题提出了颇具创见性的观点，为推进这一工作提供了有益的启示和参考。

但是，总体而言，我国在这一领域既缺乏深层次的理论研究，也缺乏系统的实证分析，学术研究滞后于现实发展的需要。

（二）标准分布不均衡目前，人力资源和社会保障领域已颁布的国家标准共计17项，列入国家标准制修订计划的国家标准共计24项。

这些标准主要涉及劳动定员定额、信息化建设、社会保险、职业能力建设、人力资源服务等方面。

其中，劳动定员定额标准占68.75%，信息化建设占18.75%，职业能力建设占6.25%，社会保险占6.25%。

人力资源和社会保障部已颁布的行业标准共计268项，涉及劳动定员定额、劳动安全、职业培训、劳动用品及工伤保险等方面。

其中，劳动定员定额标准数量最多，占行业标准总数的85.45%。

④从制订和颁布的标准来看，标准分布极为不均衡。

一是所涉及的内容分布不均衡。

在已颁布的标准中，有关劳动定员定额的标准占了绝大多数，而职业能力建设、社会保险等占比很小，甚至有些方面至今尚未制定标准。

二是所涉及的领域分布不均衡。

现行的人力资源和社会保障领域基本公共服务标准大部分是由原劳动系统制订的，主要围绕劳动定员定额、社会保险、职业能力等，新制订的标准中虽然包括了人力资源方面的服务标准，但无论是设立的标准还是试点的城市都较少。

三是标准化指标体系的构成分布不均衡。

现行的人力资源和社会保障领域公共服务标准化指标体系涉及服务内容的较多，而关于服务规范、服务流程、服务过程控制等方面的标准化指标极少。

①②③④参见董志超：《人力资源公共服务标准化》，《人事天地》2011年第7期；李娟：《人力资源社会保障公共服务体系标准化建设现状及建议》，《中国劳动保障报》2012年4月16日；陈世华：《加强人力资源公共服务标准化对策和建议》，《中国人事报》2010年10月18日。

参见北京天则经济研究所：《2008年中国省会城市治理指数报告》，http：/// SecondWeb/Article.asp？ArticleID=2799，2009年6月29日；刘娟、黄惠、郝冉：《北京市公共服务满意度指数调查研究》，《首都经济贸易大学学报》2007年第5期；江易华：《县级政府基本公共服务绩效指标———设计与筛选》，《天府新论》2011年第1期。

参见李燕：《我国社会保险服务标准化发展路径分析》，《劳动保障世界》2010年第11期；李文学：《公共就业服务标准化探讨》，http：//，2011年3月4日。