EJCUS0902 04 张洁玉 - 中国现代城市研究中心

第4卷第2期中国城市研究（电子期刊）Vol.4 No.2 2009年12月E-JOURNAL OF CHINA URBAN STUDIES Dec., 2009 论山东省行政区与旅游区的矛盾与融合张洁玉（华东师范大学中国现代城市研究中心，上海200062）摘要：随着经济体制改革的深入和旅游业的迅速发展，行政区边界的确定性和旅游区的发展之间产生一系列矛盾。

本文以山东省为研究对象，分析山东省当前行政区与旅游区之间存在的矛盾，指出其产生的原因主要有经济体制的影响、同一旅游区的自然山水往往是不同行政区分界线、中小地域文化常常具有整体性或相似性以及现有行政体制带来的弊端四方面。

笔者认为可以通过转变政府职能，培育跨行政区旅游管理机构，加大跨行政区旅游合作并进行适当行政区划改革以实现山东省行政区与旅游区之间的融合。

关键词：行政区；旅游区；区域旅游合作中图分类号: F592.7 文献标识码： A1 问题的提出改革开放以来，我国的旅游业从无到有、从小到大，发展迅速，旅游收入在国民经济中的比重越来越大，全国有30多个省、市、自治区将旅游业确定为支柱产业或主导产业，包括山东省。

伴随着经济体制改革的深化，“行政区经济”现象在旅游业中的表现越来越明显，行政区与旅游区的矛盾导致的重复建设、恶性竞争已经阻碍了区域旅游业的发展，研究山东省行政区与旅游区的矛盾与融合对促进山东省旅游业发展、加快实现旅游大省向旅游强省的转变有重要现实意义。

对于行政区与旅游区的关系，国内有学者对二者本质进行了初步研究。

如牟红（2002）认为，旅游区域为规范区，行政区域为机能区，二者区别在于前者有一个明确的边界且自组织性强，后者则边界模糊且基本没有组织功能[1]；薛莹（2003）认为，行政区是一种法定区域，具有严格、完整、发达的自上而下的行政系统，对辖区实行比较严密的区域管理，旅游区同行政区不同，它并非人为划定，而是自然生成，其资源在地域上具有相对完整连续性[2]；也有学者从理论层面上研究了二者矛盾，如秦学、刘君德（2003）研究了“行政区经济”现象在我国旅游业中的表现及其负面影响[3]；郑向敏、林美珍（2006）研究了行政区与旅游区的本质、矛盾，提出要加强区域旅游合作并进行必要的行政区划调整[4]。

还有学者通过实例研究了行政区与旅游区的矛盾与融合，如薛莹（2003）以黄山市为例研究了旅游区与行政区的关系[5]；郝革宗（2003）以桂林市、桂林地区合并为例探讨了行政区划变更对旅游业的影响，认为合并后的桂林旅游形成“众星捧月”之势[6]；陈国生（2004）探讨了岳云塘旅游区与行政区的关系，剖析南岳政区调整的合理性和不足之处,进而分析设立南岳旅游行政市的基础及制约因素[7]；余凤龙、陆林等（2006）进行了行政区划的旅游效应研究，兼论江西井冈山市与安徽黄山市的比较，认为井冈山的行政区划较好的整合了其地脉和文脉，黄山市行政收稿日期：2009-9-28基金项目：国家自然科学基金（40571045）项目资助;教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（o8JJD84017）资助。

作者简介：张洁玉(1985-)，女(汉族)，华东师范大学中国现代城市研究中心硕士。

60 张洁玉4卷区划在短时期内适应了旅游发展，但长远来看，保存完好的徽州文化旅游资源以及基于此开发的旅游产品和旅游品牌在一定程度上受到抑制[8]。

笔者认为，行政区和旅游区存在着本质上差异。

概念上，行政区是指为实现国家的行政管理、治理与建设国家，对领土进行合理的分级划分而形成的区域或地方；旅游区是指以旅游及其相关活动为主要功能或主要空间之一的空间或地域，是社会经济、文化历史和自然环境统一的旅游地域单元。

系统结构上，行政区是基于行政区划而形成的，目前，我国已形成省、自治区、直辖市——地级市、自治州——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇4级行政体制。

虽然行政区划常考虑到自然因素，如以山为界或以水为界，但其本质上是国家权利再分配的一种空间投影，带有明显的政治色彩，且一旦确定，就有了明确的地域界限；而旅游区是一种水平式的经济网络，它随社会经济的发展而产生，且与当地经济发展情况和基础设施状况密切相关，旅游区的划分有利于旅游资源的综合利用，使旅游业向深度和广度发展，从而带动相关产业的发展并促进区域经济增长。

旅游区概念比较宽泛，一个旅游区可以地跨多个行政区，几个旅游区也可能在一个行政区内。

由于行政区和旅游区的界限往往不重合以及旅游管理机制的不健全，阻碍了旅游业的发展。

当前在这一课题上的研究多集中在单纯理论探讨或以单一旅游区为对象的探索，鲜有较大地域如省区为对象的研究，考虑到山东省复杂的行政区划与发展相对滞缓的旅游业，行政区与旅游区矛盾严重，本文选择以山东省为对象，研究行政区与旅游区的矛盾所在及原因，并提出几点行政区与旅游区关系优化建议。

2 山东省行政区与旅游区的矛盾2.1 山东省行政区划现状山东省，简称鲁，位于我国东部沿海，地处黄河下游，与日本、韩国隔海相望。

山东省人民政府成立于1949年，经过复杂的行政区划沿革，截至2007年底，共有人口约9300万，面积约16万平方千米，辖17个地级市、49个市辖区、31个县级市、60个县。

2.2山东省旅游区现状山东省的旅游业在改革开放后逐步发展起来，并且随着社会经济的发展而逐步发展壮大，目前对山东省的旅游区现状的描述不一而同，笔者赞同韩笑（2006）提出的6大旅游区划分方案，并且认为符合当前山东省旅游区现状。

这6大旅游区分别是由青岛、日照、烟台、威海构成的海滨特色旅游区；由济南、泰安、曲阜延伸到邹城的“山水圣人”旅游区；由济南、淄博、潍坊、莱芜构成的文化、历史与民俗旅游区；由临沂、枣庄、微山构成的湖泊、运河、山地特色旅游区；以黄河入海奇观和原始风貌为特征的东营黄河口旅游区；以水浒故事为主线，梁山、阳谷为重点的水浒旅游区。

旅游大区内又包含着500多处旅游景区、景点。

2.3 山东省行政区与旅游区的矛盾表现山东省是人口、经济大省且旅游资源丰富，虽然最近几年地方政府逐渐意识到旅游业发展的重要性，也愿意斥重金打造旅游业，但是山东省旅游业的发展却没有发挥出资源优势，旅游效益不明显，发展相对不足。

而影响其发展的一个重要原因就是行政区与旅游区的矛盾。

首先，从地理覆盖角度来看，山东省的旅游区与行政区在地域上多有不重合，“行政区经济”现象严重，旅游区发展受阻。

以山东省的水浒文化旅游区为例，水浒文化旅游区旅游资源主要分布于梁山、东平、阳谷、郓城四县，分属济宁、泰安、聊城、菏泽四市，正是由于不同的行政隶属关系，水浒旅游区很长时间以来各自为政，分散经营，目前的开发支离破碎。

梁山是水浒故事的主要地点，梁山县依托地名上的优势，以水泊梁山和梁山山寨为主打旅游产品，但是，“无水”是梁山最大的缺憾，元末的黄河改道早已使梁山周围沧海变桑田，这一现状给欲寻《水浒传》中所描述胜景的中外游客带来巨大的心理落差。

有关旅游部2期论山东省行政区与旅游区的矛盾与融合61门由此提出了造水工程，计划调引黄河水以重塑梁山水泊的盛景，若如是，不仅耗资巨大，其可行性也需要进一步考证。

实际上，梁山县无水，东平县的东平湖完全可以弥补这一缺憾。

但是目前二地竞争大于合作，导致两败俱伤。

阳谷的旅游产品主要有景阳岗和狮子楼，只是水浒故事的侧面，尽管阳谷政府对其投入很大，但多是重复建设，对游客吸引力不大。

郓城是宋江武术村所在地，旅游力量非常单薄。

水浒旅游区是旅游发展相对落后的山东西部重要的旅游资源，正是由于严重的行政分割、恶性竞争使得“水浒旅游”这一鲁西重要的旅游品牌迟迟做不大。

其次，从管理角度来看，山东省的旅游区归行政区管辖。

行政领导通过委任干部来管理旅游区，或通过行政权力给予旅游区一定特权，如为旅游区的发展提供资金或政策等的支持。

使得旅游产业的资源所有权、产品开发与销售权、行业审批权、行政管理权等实质上统统归地方政府所有，旅游业发展戴上了明显的地方政府利益色彩，出现同一景区的不同地段隶属不同管理部门，人为分割、各自为营的情况，如鲁西的微山湖旅游区，由于整个微山湖五段河港口隶属于两个省，各地方政府又因规模小而志不在此，因此旅游管理相当混乱，阻碍了微山湖的旅游发展。

3 山东省行政区与旅游区矛盾产生的原因分析3. 1 经济体制的影响“政府主山东省行政区与旅游区矛盾的根本原因在于山东省旅游业萌芽于计划经济时代，导”是旅游业发展的主导思想，也就是说，政府是地区旅游发展战略的制定者、实施者和管理者[9]，旅游区大部分时候是一个地方政府所代表的“利益区”。

几十年来，“政府主导”，模式虽然在旅游资源开发、旅游基础设施等方面起到了积极的作用，但是随着市场经济的发展，其浓厚的地方保护主义色彩严重影响了区域与区域之间旅游资源的优化配置以及山东省整体旅游实力的提升，造成旅游资源的浪费，阻碍了山东省旅游业的发展。

3. 2同一旅游区的自然山水往往是不同行政区分界线我国的行政区划多以自然山水为行政界限，山水不仅是天然的行政区分界线，也是重要的旅游资源。

以地跨烟台、威海两市的昆嵛山为例，1987年，山东省威海市从烟台市的一个县级市升格为地级市，威海市文登与烟台市牟平以昆嵛山为界，随着旅游业的兴起，昆嵛山凭借其得天独厚的旅游资源，吸引了众多海内外游客前来游览。

但由于其地跨两市，从网络上检索昆嵛山，既有“烟台市昆嵛山”，也有“威海市昆嵛山”，给游客造成混乱，使得昆嵛山的旅游业发展一直停滞不前。

正是由于此类旅游区地处行政区边界，故常常引发边界旅游资源争议，出现“都要管”或“都不管”的情况，给旅游区发展带来很大负面影响。

3. 3地域文化常常具有整体性或相似性随着经济社会发展，旅游业逐步由单纯的自然观光走向与文化旅游的融合。

由于历史积淀，同一个地区的文化往往具有整体性，因而出现了相同文化背景下的旅游区行政分割现象。

如山东省是著名的齐鲁文化的发祥地，齐鲁文化在很大地域范围内都留有痕迹，但齐文化旅游区却常常只被限定在淄博市临淄区，忽视了与位于其西南方的淄川区的蒲松龄故居和聊斋园的互动与合作，另外，位于淄博市西南方的莱芜市境内拥有保存最为完好的齐长城及历史上著名的以少胜多的“长勺之战”遗址和齐鲁夹谷会盟遗址，与淄博境内的齐文化旅游资源本是相辅相成，但正是由于地处不同地市，各地之间利益分割、单打独斗，旅游效益远远没有发挥。

3. 4现行行政体制带来的弊端62 张洁玉4卷山东省目前的行政体制弊端也是导致行政区与旅游区的原因之一。

现行市管县体制是由原来省政府的派出机构——地区行署，再到地级市演变而来，本意是打破多年市县之间的行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用，却演化出“市挤县”、“市刮县”、“市压县”现象。

山东省所辖的17个地级市中，除了莱芜市，其它16地级市均下辖县（市），市县矛盾突出，也体现在了旅游利益分配上。