浅谈国土空间规划的三个关键词

专稿 SHANGHAI TUDI)詹运洲今天我讲的内容先从国土 空间规划的政策演变说起，然 后是当前国土空间规划应当关 注的三个关键词，规划体系、全 覆盖、一张蓝图。

我长期关注空间规划政策 的演变，并作了一些梳理，摘几 个主要的政策文件来谈谈我的 一些想法。

我们国家从中央政 府层面开始讨论国土空间规划 严格意义上是从2013年的中央 新型城镇化会议及其后的国家 新型城镇化规划开始的，在规 划中有三段话非常重要。

第一 段话，“建立空间规划体系，推 进规划体制改革，加快规划立 法工作。

”一是建立空间规划体系，既然叫建立不叫完善不叫 优化，一定是继承原先很多规划的基础上建构的新的规划体 系。

二是规划体制改革，去年 年底自然资源部已经成立了， 内部成立了新的国土空间规划局，从2013年到2018年机构改 革经历了五年时间，过程也比 较长。

三是加快规划立法工 作，这应该是围绕着空间规划 改革的新的法律，是未来空间 规划发挥效力的重要法律保 证。

第二段话，“城市规划要由 扩张型规划逐步转向限定城市 边界、优化空间结构的规划。

城市规划要保持连续性，不能 政府一换届，规划就换届。

”其10 Shanghai Tudi 2019/ElSHANGHAI TUDI 专稿实就是把未来的国土空间规划的方向指明了，未来的国土空间规划一定是限定城市边界、优化空间结构的规划，这个指导思想非常明确，并且规划一定是连续性的，一张蓝图干到底。

中央新型城镇化会议以后，国家有关部委开展了很多的试点，特别是以国家发改委为主导推进了大量的空间规划试点工作，做了很多省级空间规划的积极探索。

第三句话，可以在县市探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三 规合一”或“多规合一”，形成一 个县市一张蓝图，持之以恒加以落实。

强调的是多规合一，是空间规划层面的东西，形成 一个一个县市一张蓝图。

第二个和大家分享的是中共中央国务院对北京、国务院 对上海城市总体规划的批复，对照以前国务院给全国各个大城市、特大城市总体规划批复，可以看到和体会到中央政府对这两个超大城市的批复中已经把国土空间规划的要求贯彻在批文当中，我们编的是城市总规，批的是其实是国土空间规划的很多要求。

可以看到北京市的批复中提到几个坚持，特 别强调了注重生态保护、多规 合一，包括一张蓝图的要求。

在上海的规划批复中提得更加具体，提的是优化城市空间布局，落实主体功能区战略，“扩 大生态空间、保障农业空间、优 化城镇空间”，在总规的批复当中已经把新的国土空间规划的三生空间的重点融进去了，两 个中国最具影响力的城市的总规批复，充分体现了中央政府对未来国土空间规划大的导向。

还有自然资源部成立以后，当时提到了“两个统一”的职责，这段话概括得非常好。

第一个“统一”就是自然资源的调查监测、自然资源的确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键环节。

把自然资源部里面关于自然资源管理的相关司局都串在—根主线上，非常清晰。

第二个“统一”为国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复三个关键环节，也是从规划到用途管制再到具体的实施行动，有一个综合的一体化的考虑。

明确了把主体功能区规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等三个规划整合成一个新的空间规划，名称就叫国土空间规划。

这是新的国土空间规划局的职责，要求承担建立空间规划体系工作并监督实施的职责。

回顾一下上海在2008—2012年期间完成了上海市的市、县以及区镇三级的“两规合一”规划实践，提出了“两规合―”规划的五个坚持，和国土空间规划的逻辑非常接近，基本上全涵盖了。

第一，坚持战略引领。

主体功能区规划中的主体功能就是战略引领，当时上海提出来要构筑多中心、多层次的大都市区空间战略布局，作为整个上海城市发展、包括在这次2035总规、以及未来的国土空间规划都需要遵循的战略格局。

第二，坚持城乡统筹，城乡全覆盖，上海在做“两规合一 ”规划的时候非常重要的就是把城市集中建设区内外的空间统筹起来，实现指标、流量相应的匹配。

第三，坚持生态优先。

上海紧随着深圳编制了全国第二个基本生态网络规划，把上海差不多一半多的土地划为生态空间，而且每类生态空间就有相应的规划管制措施。

第四，坚持转型发展。

当时我们做了一个上海市产业用地布局规划，把所有上海的产业空间界定下来。

第五，坚持管理创新。

通过信息系统平台，形成了一张蓝图的管理，形成了基本农田和生态空间、城镇开发边界、产业区块三根规划控制线。

今年5月9日，中共中央国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

综合国土空间规划的政策演变，可以看到国土空间规划内涵丰富，有很多的关注点和创新点，关键词其实很多，这里主要谈谈国土空间规划应该重点关注的三个关键词。

国土空间规划的第一个关键词是规划体系。

建立空间规划体系，核心问题不是简单编一个什么样的规划，关键是这个体系怎么架构。

国务院2018年44号文界定了国家规划体系，整个国家规划体系是一个顶层三个支撑，国家发展规划是最上位的规划，是经济社会发展的宏伟蓝图，三个支撑是国家级的专项规划、区域规划、空间规划，统一表述为“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、上海土地2019/11专稿 SHANGHAI TUDI边界清晰、功能互补、统一衔接 的国家规划体系”。

这里面需 要关注的是国家发展规划是五 年规划，其他的国家级的空间 规划、专项规划、区域规划往往 都做得时间更长，五年规划指 导更长期的规划，是未来规划 体系当中需要重点考虑的问 题。

空间规划当中也提到了重 点就是落实国家发展规划提出 来的国土空间规划保护要求， 换个角度来说国家发展规划更 加宏观顶层设计、顶层思考，空 间规划重在落实，空间规划一 定是要落图的，空间规划里面 主要是聚焦开发强度的管控和 主要控制线落地，它是强调空 间落位的，没有坐标肯定不行， 这正好是我们传统城市规划的 强项。

在整个国土空间规划体系 来说，《意见》要求分级分类建 立国土空间规划在总体规划的 基础上后面要通过详细规划和 相关专项规划来进行相应的指 导引领，通过详细规划分解落 实，确定国土开发的强度，在贯 彻落实中，地方操作层面应考虑该增加一项行动规划，一般 总体规划时间都比较长，而地 方政府任期一般5—10年，一个长远的宏观性的蓝图规划如 何来指导地方政府的实践这是 非常重要的，行政规划的内容 会在我们具体规划实践当中越 来越重要，上海最近也在编制中近期，做到2025,对接“十四 五”的中近期，做得比较实，这 个东西非常有价值。

一个好的行动规划，明确本届政府干什 么，花多少钱，项目怎么具体 化，而且空间规划中的行动规 划编制是非常有价值的考量。

目前国家规划体系分五级三 类，国家级、省级、地市级、县 级、镇乡级。

村级由于多年以 来城乡统筹这块引起关注，乡 村地区发展不充分，整个矛盾 也开始突出，对村的规划要高 度关注的。

今年几个部委联合 发了一个关于统筹推进村庄规 划的意见，要求2020年底有条 件的村基本上完成全覆盖。

2019年的中央一号文件提出村 庄规划是按照先规划后建设原 则，通盘考虑土地利用产业发展、居民点建设、人居环境整 治、生态保护和历史文化传承， 保持乡土风貌，编制多规合一 的实用性村庄规划。

村庄规划 也谈“多规合一”，涉及这么多 内容，比较合理的做法就是讲 村级也作为空间规划体系的一 个层级，而且这个层级还挺重 要。

这个体系当中最重要的一 个层级就是县一级，一个县市 一张蓝图，这样一个县市级空 间规划起到非常重要的承上启 下的作用。

向上承接国家级和 省级相关的顶层思考的落位， 对下指导下面各级规划。

上海编制2035城市总体规划，开展 了空间规划的“1+3”的探索，做 一个大都市空间规划，同步配 套做一个专项规划大纲，来指 导各专项规划的编制，还有分 区规划指引，相当于市一级规 划如何指导区县一级规划，第 三个叫行动规划大纲，如何解 决好近期、中期、远期的阶段性 的安排。

当时提的“1+3”非常 有价值，设计得也很好，这个思 路对未来国土空间规划深化和 落实还是有很好的借鉴意义。

第二个关键词，全覆盖。

主要想谈谈城乡全覆盖和要素 全覆盖。

目前的规划体系中无 论城市规划还是土地规划还是 主体功能性规划，对乡村地区 研究是最缺的，最不够深人的， 规划往往对乡村地区一笔带 过，主要是增减挂钩、减量化、 基本农田保护，很少关注乡村 地区的全面发展。

同济大学的 乡村规划教学近年来越来越关 注研究乡村的产业发展、风貌 保护、乡村文化，乡村规划已经 不再停留在乡村建设规划，更 多地是综合的全面的发展规12 Shanghai Tudi 2019/ElSHANGHAI TUD丨专稿划。

在这里谈谈上海市郊野单元规划的实践，按照上海市的统一要求在2019年底全覆盖，现在各个区推的都很快，我们从来没有对乡村地区编制过这么复杂的规划，这里面已经加进了很多新的国土空间规划的内容，自然资源双评价、产业、空间管制分区，涉及到一系列的建设用地，比如农村集中居住等问题，包括自然资源和国土综合整治，包括村庄规划的风貌控制、色彩规划等都提到了。

上海的乡村地区怎么做，可以做一个简单的小结，关键词六个字，打底色、注功能，我们的乡村还不够美，底色需要更好地优化，要全面提升。

我 们乡村还不够富，需要有更多的功能，需要有合适的产业。

李强书记曾经说过一句话，是 目前为止是对上海乡村发展最有高度的一句话，“面向全球、面向未来，在更高层次上审视谋划上海郊区的乡村振兴工作，把乡村作为超大城市的稀缺资源，作为城市核心功能的重要承载地，作为提升城市能级和核心竞争力的战略空间”。

第二，要素全覆盖，一是 自然资源包括山水林田湖草，既要空间统筹也要分类指导。

二是对于建设用地，国土空间规划更要关注的不是地类，应 更多关注经营性和公益性，厘 清政府干什么市场干什么，规 划里面其实要融合很多关于经济学的考量，举居住用地为例，也应针对不同人群的细分，根 据属性的不同，由政府或市场主体提供不同类型的居住产品。

三是关注土地权属，集体 土地和国有土地有完全不同的规律。

未来的国土空间规划应开始关注这些要素。

第三个关键词，一张蓝图。

我们团队把国内、国际上很多城市的总图找出来分析了一遍，这个基础上形成三种蓝图类型。

第一类是空间引导类蓝图，伦敦、纽约的总图上没有土地利用，直接表达了哪些是战略机遇区，哪些是特别政策地区等等。

第二类是底线控制类蓝图。

以底线控制为主，突出对生态性要素、基础设施类要素的重点控制。