(完整版)国土空间规划认识

府常务会，尤其是在各种建设项目落地前，问题更集中 “分管建设的副市长协调不了环保，分管环保的副市长协调不了国土” “矛盾最少的一张图”（不能做到最好、但要避免最差）：清晰准确的部门利益落
到地上，让部门事权从墙上规章变成地上的“多条空间边界线”，减少交叉，分清权责， 提高效率
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感想：多规合一和空间规划能干什么
案例一：德清县国土空间规划体系
•县域总体规划蓝图： 将生态文明建设放在 突出位置、以资源保 护为前提，统筹城乡 空间布局和功能优化， 建立“横向到边、纵 向到底、多规协同” 的全域空间规划“一 张图”，作为实施空 间资源管理的综合平 台。
县域总体规划图（2014-2030年）
案例一：德清县国土空间规划体系
2019
国土空间规划解读
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01
国土空间规划的历程和探索
2019年1月23日下午， 中央全面深化改革委 员会第六次会议审议 通过《关于建立国土 空间规划体系并监督 实施的若干意见》。
这标志着我国建立国土空间规划体 系的改革、实现“多规合一”将由 试点阶段进入全面系统的推进阶段。
国土空间规划的目的
现实
空间布局矛盾突出 用地规模不一致 项目落地困难 生态用地蚕食 审批效率低下
（1）建立了一套技术方法：以规土两规合一为基础， 突出县域总体规划的战略性和纲领性，发挥对全域空间 资源统筹管理的综合平台作用。
•以县域总体规划为统领，构建“1+N”空间规划体 系，采取“同步编制、同步上报、同步审批、同步 实施”的编制方式，全面统一各业务部门的相关规 划。 •从规划期限、规划目标、规划内容等方面理顺 “多规”关系，形成一本规划。
2018年3月的全国两会 召公布新国务院机构改 革方案，组建自然资源 部行使对自然资源开发 利用和保护进行监管， 建立空间规划体系并监 督实施等一系列职责。
2019年1月初，全国人 大公开征求《土地管理 法》修正案草案征求意 见稿，为“多规合一” 预留空间，明确规划改 革完善的方向是多规统 一合并为国土空间规划。
引领“未来” 一是“管”，该管的管死；二是“用”，能用的用好。把有限的土地资源用到最合
适的地方 管：也是政府工作职责之一。一是生态红线、基本农田、基本林地等这些国家重点
督查的东西；二是战略空间的保值、增值，土地也是国有资产。 用：很多地方，大量的新农村建设建成了“空房子”，农村空置的宅基地问题，是
一套图（库）：三类空间结构性引导图、空间管控图等，及其对应的规划管理要求（下位规划 需要落位与细化管理细则）
一套导则：立足三线划定、市县总体规划（多规合一）、省空间规划和市县总体规划的评估、 城市总体规划指标体系评估、重大项目管理与选址技术导则（强调省直部门协同），气候对空 间开发的影响评估技术导则、城乡建设用地边界认定与统计规则（指导下位规划的编制与审批）
• 用：很多地方，大量的新农村建设建成了“空房子”，农村空 置的宅基地问题，是否流转？流转多少量？ 一是透射农民的 权益问题，二是农村都没了，“乡愁”怎么记得住
• 避免：“目标不明干劲大、思路不清办法多”
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2019
感谢大家的支持
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吉林
宁t 夏
四川省绵竹市
河南
四川省宜宾市南溪区
贵州
广西
江西
浙江
福建
全国各级空间规划改革试点分布图 海南
02
省级土地空间规划的认识
省空间规划编制技术要求
—以《江西省国土空间规划》为例 “一张表、一套图（库）、一套导则、一个平台”的核心技术框架
一张表：省域的总体社会经济发展、资源与生态环境保护、城镇化与城乡发展建设目标与指标 （对城市、县总规要求）
领域等） “提质”是为了更高效的发展，以最快的速度走出土地财政
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感想：多规合一和空间规划能干什么
提效“现在” 受制于行政管理体制，“条块”穿插式的现状决定了在市县层面，“书记、市县长”
成为最大甚至是唯一的协调和决策者 “市县长不在家，事就不好办”“会议多、领导累、风险大” 这些协调工作，本是应该有一套相对成体系的规章制度来完成，而不是一次次的政
（2）建立了统筹发展与保护的控制线体系，体现了底 线思维，优化了空间格局
•划定：多规合一控制线体系
案例一：德清县国土空间规划体系
•无缝对接：土地利用总体规划、县域总体规划、环境功能区划
案例一：德清县国土空间规划体系
•优化三类空间格局：划定19%的城镇空间、63%的农业空间和18 %的生态空间，落实了主体功能 区划，增强了空间管控能力。
数平方公里的工业建成区长期“飘”在总规外
2015年批复总规
2015年现状
2019 年 1月23日，中央全面深化改革委员会第 六次会议召开，会议审议通过了《关于建立国土空 间规划体系并监督实施的若干意见》。会议指出， 将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空 间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合 一”，是党中央作出的重大决策部署。
向传导不利、横向衔接不畅的问题。
土规与城规的差异明显
两规缺乏弹性所致
甘肃省永昌县
多部门空间边界有差异
乡镇名称
城关镇 宣化镇 南华镇 巷道乡 黑泉乡 罗城乡 合黎乡 骆驼城乡 新坝乡 国有土地
总计
国土规划面积 （平方公里）
4.6 84.5 266.2 80.6 876.7 1577.0 353.3 279.7 776.2 48.2 4347.0
德清位于浙江省北部，杭州都市区北部门户，总面积936 平方公里，现辖4街道8镇，户籍人口43万。2015年实现 GDP396.9亿元。
近年来，德清多次进入全国百强县行列，获得了中国全面 小康十大示范县等荣誉称号，2014年成为住建部指导的28个 国家级多规合一试点县之一。
案例一：德清县国土空间规划体系
否流转？流转多少量？ 一是透射农民的权益问题，二是农村都没了，“乡愁”怎么记得 住
避免：“目标不明干劲大、思路不清办法多”
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引领“未来”
• 一是“管”，该管的管死；二是“用”，能用的用好。 把有限的土地资源用到最合适的地方
• 管：也是政府工作职责之一。一是生态红线、基本农田、基本 林地等这些国家重点督查的东西；二是战略空间的保值、增值， 土地也是国有资产。（扁鹊见魏文王典故）
民政划定面积 （平方公里）
—— 60.5 317.2 91.2 628.6 1567.1 745.4 149.5 900.0 —— 4459.5
甘肃省高台县
规划基期和规划期五花八门，缺乏对话平台
甘肃省民勤县
市场的需求与规划的供给不对位
甘肃省敦煌市：总规2015年4月批 复，2015年9月就不适应
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感想：多规合一和空间规划能干什么
评估“过去” 对过去的发展效率和模式进行评估，思考为适应“新常态”应该进行哪些调整？如
何处理好“量”和“质”的关系 随着城镇化和工业推进，新常态的发展要求推动城市发展从“量”的扩张到“量质
并举”新阶段（十三五期间，全国城市的建设步伐趋缓，软的管理需求明显） “增量”是为了优化空间资源的利用结构（建设用地指标的投放、固定资产投资的
什么是国土空间规划？
空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统 筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。
为什么需要国土空间规划？
当前我国各部门空间规划繁多，每一类涉及国土空间的规划都会衍生出自己的空间规则 。在各部门系统内，其规则可能是科学的、合理的，但是多类空间规则在同一国土空间 上叠加后就会产生多空间规则的冗余、差异以及紊乱，以至于各部门的空间规划存在纵
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统筹保护与发展主题
专项规划
资源调控指标 重点地区、项 目管控的规则
市县城市总体规划
保护和管理市县空间资源，是城乡空间发展的战略纲领和 法定蓝图
全域管控 用途管理
规划 督查
规划 评估
国土空间规划的改革试点工作已全面铺开
国家国土空间规划：推进中 省级国土空间规划试点（9个）：海南、 宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、 广西、贵州 市县国土空间规划试点（28个）：大 连市旅顺区等（四川省绵竹市、四川省 宜宾市南溪区）
目的
协调矛盾，形成一张蓝图 项目落地，选址一目了然 生态优先，实现精明增长 源头保障，审批一步到位 部门联动，促进多规融合
中央 政府
省级 政府
市县 政府
国家空间规划体系的三个层级构成
规划规划
专项 规划
实施手段
指标调控 政策分区 行政考核
区域规划
国土空间规划的历程
2013
2015
2018
2019
2019
2013年，《中共中央 关于全面深化改革若 干重大问题的决定》 提出，要“建立空间 规划体系，划定生产、 生活、生态开发管制 边界，落实用途管 制”，以及“完善自 然资源监管体制，统 一行使国土空间用途 管制职责”。
2014年的《生态文明体 制改革总体方案》则要 求，要构建“以空间规 划为基础，以用途关注 为主要手段的国土空间 开发保护制度”，构建 “以空间治理和空间结 构优化为主要内容，全 国统一、相互衔接、分 级管理的空间规划体 系”。
市县编制范围的准则（对接总体规划）：原则上都市 核心区、设区市及所在城镇密集地区的县市共同编制 “多规合一”，划定城市总规规划区，其它县市独立 编制；赣江新区单独编制
第二，省直部门协同编制机制（从方案 到管理举措）
“三线”矛盾消除机制：建立针 对生态红线、基本农田红线和城镇 开发边界矛盾消除的协调会商工作 机制，定期明确解决方案提交领导 小组来决议
省重要地区规划与管控要求：各 部门依据各自职权提出相关管理要 求
重大交通、市政设施布局跨部门 协调机制：如南昌、九江、赣州的 铁路枢纽
城镇开发 边界
永久基本 农田红线
生态红线
重大建设项 目选址管理
重要地区规 划与管控， 市县规划审 查与督查
03
市县土地空间规划的认识
案例一：德清县国土空间规划体系
城镇、农业、生态三类空间划定图
04
感悟及认识
感想：多规合一和空间规划是什么
是政治——重要性，但不是政治运动——长期性 是规划——战略性，但更是改革平台——制度性 是手段——技术性，但不是最终目的——基础性 •手段：
•通过统一的信息技术平台搭建，消除在空间资源管理中部门之间的矛盾，提高行政 效率 •图斑比对和矛盾界线的消除只是技术层面的工作 •基础： •万里长征第一步、完事开头难 •成功的“空间规划”背后，涉及到部门事权、空间管理边界等一系列的利益调整
一个平台：融合开发与保护绩效评估，重大项目选址管理和规划督察与监管的综合信息平台 （省调控的信息统筹平台）
编制过程需要加强两个协同机制 第一，省市联动编制工作机制
市县、赣江新区同步开展所在辖区的市县总体规划 （多规合一）编制工作（各地市的规划区由本规划 定）。12月上旬地方提交县级以上城镇开发边界 （初步）及若干重要规划指标