城市土地储备制度发展时制度分析

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设川。 但由于城市土地产权制度设计的预期不足， 在改
革过程中由于土地市场失灵， 政府干预功能减弱而产生了 一系列问题。为此， 作为深化城市土地产权制度改革的城 市土地储备制度便应运而生。由此可见，国有土地产权制 度改革是城市土地储备制度建立的基石， 没有国有土地产 权制度改革， 就不会有城市土地储备制度的产生， 更谈不 上城市土地储备制度的发展。 政府与利益主体之间的制度安排，即博弈制度是制度 环境中的另一个重要的制度因素。产权制度的缺限并不能 直接导致一种新的制度安排，只有当产权利益主体参与到 游戏中去， 通过相互博弈， 才有可能产生一种新的制度。 在博弈过程中， 各利益主体为了维护自己既得或预期的利 益， 必然会出台相应的对策，当自己的对策上升到国家意 志或通过合作博弈形成的共识上升到国家意志时便形成了 制度。我国城市土地储备制度其实就是政府与各利益主体 博弈的结果。由于国有土地使用权的市场化改革方向， 形 成了多元的产权结构和利益主体。这样， 原来听任支配的 微观经济主体 （ 基层政府、单位和个人）很 自然地加人 到与政府博弈的游戏中 来， 在单一的公共产权制度下， 这 种行为是不可想象的 （ 如１ ９ ８ ７ 年前城市土地的单一产权 制度） ，因为政府是游戏的唯一参与者，而微观经济主体 只是作为政府制定规则的遵守者来遵守集体行为准则。而 到了多元的产权结构中， 微观经济主体就能够获取土地的 收益 （ 土地出让及土地隐形收益） ，产权经济上的排它属 性必然会导致政府对自 身权益的保护。这样， 多次博弈的 结果便导致一种新的制度— 城市土地储备制度的诞生。 二、现行城市土地储备制度的制度绩效与制度缺陷 １ 、城市土地储备制度的制度绩效 制度绩效即制度在经济发展中的作用的量化，制度绩 效是制度变迁的结果， 有什么样的制度变迁就会有什么样 的制度绩效。制度绩效的评价一般从公平和效率两个方面 衡量。现行城市土地储备制度取得了以下绩效： （ １ ）加强了政府宏观调控能力，规范了土地市场。 土地储备制度的运行， 政府通过城市土地的收购和供应， 使土地的批发权掌握在政府手中， 加强了政府宏观调控能 力， 抑制了城郊农村集体土地的隐性交易、 违法用地和越 权批地等行为的发生， 有效调控土地供应的规律和节奏， 加大以招标、 拍卖方式出让土地的力度和范围， 规范了城 市土地市场。 （ ２ ）提高了土地资源配置效率，促进了城市规划发 展。在土地收购储备体系运作过程中，由于实行规划限制 的原则，加上集中统一的前期开发和土地整理， 城市规划 的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实， 有利于真正 实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管 理，既提高城市土地资源配置效率， 也促进了城市规划的
立生产、交换与分配基础的基本的政治社会和法律基础规 则， 它包括制度因素和非制度因素两个方面。制度因素是 指人们有意识创造的一系列政策法规， 包括政治规则，经 济规则和契约，以及由这一系列规则构成的等级结构，非 制度因素是指人们长期交往中无意识形成的， 具有持久生
更大的 控制权时， 就会发生制度 变迁〔 ’ 〕 。 我国 城市土地
排川。 制度环境决定各种具体制度安排的产生和职能，
而各种具体的制度安排又通过影响和作用于现实经济运行 和利益分配反作用于制度环境，反馈信息促使其发生相应 的变动。诺思有句名言： 历史在起作用， 我们过去的选择 决定我们现在可能的选择。由此可见， 一个新的制度安排 同过去的制度环境密切相关，制度环境准备到什么程度，
增加了政府土地收益， 政府便有足够的财力进行基础设施
建设， 使城市交通、 绿地、 基础设施和公共设施的建设步 伐加快， 提高了 城市居民的 公共福利［ １ ５ １ ０
２ 、城市土地储备制度的制度缺陷
制度缺陷是制度安排与制度预期的偏差，是由于制度 设计本身 （ 方案、方法、设计者的原因）或受外界环境 的影响而使制度变迁未向预期方向发展或未达到预期效 果。现行城市土地储备制度在取得明显成效的同时也存在 着不容忽视的缺陷。 （ １ ）土地储备运作主体界定不清。从目 前来看，全 国各地市一般都建立市土地储备中心作为土地储备的实施 机构，明确市土地管理部门作为市土地储备中心的管理机 构， 形成了政府与土地储备机构之间的委托代理关系。但 在实际运行过程中， 土地储备工作往往成为土地管理一个 部门的工作， 这样做有两个弊端。弊端之一， 土地储备工 作涉及的不同部门承担着明显不同的责任， 本应共同承担 责任的部门， 往往把责任交给土地管理部门一家， 部门之 间的责任不清， 难以形成协同作战的格局； 弊端之二， 与 政府形成委托代理关系的土地储备部门有着不同于政府的 部门利益， 土地管理部门 “ 大权独揽”可能提高政府的 监督成本或导致土地储备政策执行偏差和执行成本的夸大
制度安排也就会达到什么样的层次。制度环境中， 非制度 因素对制度安排的影响微小，因此， 本文仅从制度因素视 角考察我国城市土地储备制度形成的制度环境。 在制度因素中， 产权是制度环境的核心内容， 包括所 有权、处分权、收益权等一系列权利的组合。基于这一认
识， 新制度经济学家诺斯和托马斯在分析当工资相对于土 把土地产权制度变迁作为土地制度变迁 令 他的 效用得到最大满足的方案〔 ‘ 〕 。 从制度结构来看， 地的价值提高时， 的原因， 他们发现，当给予土地所有者对其使用的土地有 制度包括制度环境和制度安排， 制度环境是一系列用来建
储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障四个方面进行，建立一个以政府为
核心、土地管理部门为纽带、多部门协调的土地储备管理机构，健全土地储备收益分配和补偿 机制， 建立健全土地收购储备相关法律制度等。 【 关 键 词】城市土地； 储备制度； 制度环境； 制度绩效； 制度缺陷 【 中图分类号】Ｆ ２ ９ ３ ． ２ 【 文献标识码】Ａ 【 文章编号】１ ０ ０ ９ － ４ １ ４ ８ （ ２ ０ ０ ６ ） ０ ５ － ０ ０ ３ ４ 一 。

（ ２ ）土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。 土地储备的收益分配及征用补偿机制实质上是政府、原用 地单位和土地储备实施机构三者之间的利益分配机制问 题。照顾三者的利益结果是土地储备的成本提高， 而土地 储备成本提高的结果是房价、地价的上涨。以杭州为例， １ ９ ９ ７ 年商品房平均价格为每平方米２ ７ ０ ０ 元， ２ ０ ０ ６ 年８ 月 年每平方米突破 ８ ０ ０ １ ） 元大关，类似情况在上海、南京、 北京、 福州等地也存在。过高的房价降低普通民 众购房的 预期， 对经济健康发展和社会安定都带来威胁。 （ ３ ）土地储备投融资体制落后。土地储备过程是土 地流转的过程，实际上也是大额资金循环的过程。从全国 各地近几年实践看， 土地储备目 前还缺少一套健全的投融 资体制， 土地储备运作资金主要通过银行贷款解决， 政府 只在初期注人少量资金作为启动资本金。这种做法存在巨 大风险，土地储备能否可以一直得到银行资金支持， 土地 运作能否有足够的利润空间， 土地储备机构能否承担得起 大额贷款所需支付的利息，这些问题都值得探讨。 （ ４ ）土地储备法律制度安排滞后。目前土地储备制 度的法律依据仅仅停留在政府规章这一层面上，上海市依 据的是 《 上海市国有土地收购、储备、出让试行办法》 ， 福州市依据的是 《 福州市土地储备实施办法》 ， 这些地方 性法规，在广度、权威、确定性、适用范围等方面都有很
第２ ２卷第 １ ０ ３ 期 ２ ０ ０ ６ 年１ ０月
湖南财经高等专科学校学报
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Ｖ ｏ ｌ ． ２ ２ Ｎ ｏ ． １ ０ ３
・ 收稿 日 期： ２ ０ ０ ６ － ０ ８ － ２ ８ ） ，男， ） ， 男， 湖南新化人， 福建农林大学讲师， 经济学硕士； 李炳新 （ １ ９ ６ ３ － 作者简介： 谢 钊 （ １ ９ ７ ３ 福建省沙县国土资源局副局长；罗彩云 （ １ ９ ７ ７ － ） ，女，福建沙县人， 福建省沙县国土 福建沙县人， 资源局公务员
或隐瞒。
（ ３ ）盘活了城市存量土地， 促进了国有企业改革。 建立城市土地储备制度的最初目 的是希冀通过盘活国有企 业的城市存量土地， 来帮助国有企业摆脱困境。从各地实 践来看， 这项措施还是卓有成效的。一方面，政府根据城 市发展和企业改革的需要做出统一计划和整体安排， 在土 地收购储备体系中进行土地和资金平衡， 加快存量土地盘
一、城市土地储备制度形成的制度环境 在新制度经济学里， 制度作为研究对象有其独特的内 涵。它表现为管束人们行为的一系列规则。经济学家十分 重视制度对经济增长和资源利用的作用。土地资源的利用
状况是人类经济行为的结果， 按照 “ 理性行为”的假定， 一个决策者在面临几个可供选择的方案时， 会选择一个能
储备制度是我国城市国有土地产权制度变革 的衍生物， １ ９ ８ ７ 年前， 我国实行的是城市土地使用的 “ 无偿、无限 期、无流动”的 “ 三无”制度， 这一制度彻底否认城市 土地的商品属性， 拒绝市场机制在土地资源配置中的基础 性作用， 使得国家土地所有权不能在经济上得以体现，城
命力， 并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、
储备、 信息储备的方式， 对城市存量土地跟踪调查， 再依 不同情况采取不同的储备方式，以降低土地储备的成本，
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城市土地储备制度发展时制度分析
谢 钊‘ 李炳新２ 罗彩云２
（ １ ． 福建农林大学， 福建 福州 ３ ５ ０ ０ ０ ２ ； ２ ． 福建省沙县国土资源局， 福建 沙县 ３ ６ ５ ５ ０ ０ ）
［ 摘 要」土地产权和政府与利益主体之间的博弈安排是我国城市土地储备制度形成的主要制度环境因 素， 现行城市土地储备制度在取得明显制度绩效的同时也存在不容忽视的制度缺陷。城市土地
发展。
活的进度， 解决部分企业改制的燃眉之急； 另一方面，土 地交易通过土地收购储备中心统一规范和运作， 有效地降 低了交易费用， 缩短了土地交易时间， 避免了不确定性风 险，加快了国有企业改革的步伐。 （ ４ ）增加了政府的财政收人，城市基础设施建设得 以改善。城市土地储备制度通过盘活存量土地， 规范土地 市场运作，防止土地资产和土地收益流失， 使土地资产和 收益尽量显化， 达到了 “ 以地聚财、以地生财”的目的，