第九章退耕还林

前三年的试点虽进展顺利，但还不足以表明今后将一 帆风顺。
试点的作用只有在补贴停止后若干年才能体现出来。 决策者显然没有这样的耐心，因而也就置整个工程项 目于非常大的风险之中。
2.采取何种方式换取农民采用有利于环境的土地 利用方式尚待探讨
农民踊跃参加退耕还林(草)的行动无非是由于 补贴比较实惠。
②向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，每 亩退耕地每年补助 20元。
③向退耕户无偿提供种苗。经费标准是每亩地 50元。（尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳 入退耕还林工程兑现钱粮补助政策的范围，但 可作宜林荒山荒地造林，按 50 元/亩标准给予 种苗和造林费补助）。
④实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民 除了负责每退一亩耕地造林，还要承担两亩或 两亩以上宜林荒山荒地造林种草任务（这部分 只给予种苗和造林补助）。
则草，综合治理； 4.建设与保护并重，防止边治理边破坏； 5.逐步改善退耕还林者的生活条件。
三、退耕还林的主要安排
1.组织安排 退耕还林由各部门配合进行，但主要由林业部
门执行。 县级人民政府林业行政主管部门……落实到具
体地块和土地承包经营权人。
2.退耕还林的基本要求
退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位 核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。
六、退耕还林工程存在的问题
（一）工程的实施带有过多的计划经济色彩，从 高层动员到基层实施过于仓促： （1）计划和实际退耕行动在时间和数量上 脱节，导致政策兑现的困难
这个问题在较早启动退耕的陕西省比较突出。 由于先于国家计划实施退耕，且退耕面积大， 许多参与退耕的农户难以列入享受政策补贴的 范围，给项目的可持续性带来隐患。
早在 2019 年《退耕还林工程条例》第 41 条 明确规定的兑付补助粮食不得折算成现金或者 代金券的政策条文发生变化。从2019 年开始 做出调整，退耕还林工程粮食补助改为现金， 按每公斤粮食折资1.4 元。
由此导致退耕还林工程的实施机制缺乏 牢固的微观基础（王小龙，2019）。
河北省沽源县调查的 86 户退耕农户“对退耕还林工程 的打算”：
一种是计税面积数，比农业统计数还低（计税面积 主要根据耕地的平均粮食产量折算而得，俗称“习 惯面积”，而非实测面积，故与现有实际面积不一 致）。但农户的土地承包证上所填面积主要是计税 面积。
2.农户的担心
2019 年起，粮食补助已经改为现金补助，这 样农民退耕后获得粮食的数量就受到粮食价格 波动的影响。另一方面补助到期以后怎么样农 民也难以预测，政策前景不稳定，农民甚至有 危机感。
退耕任务。
2.生态林建设
从 2019－2019 退耕还林工程统计来看，生态 林、经济林、草占退耕地还林的比例分别为 90％、9％、1％，达到国家确定的标准，充 分体现生态优先的原则。
鲜果类的经济林占 6.4%左右，加上干果类及 其他有经济效益的树种，大概占 56%左右 （吴礼军，2019）
退耕规模的紧缩可能是国家的粮食自给出现问题及政 府的粮食情结所致。退耕还林政策始自90年代后期， 那时国家出现了全面的粮食过剩。退耕政策推行三年 来，为国家消化了大量的粮食库存。在粮食减产、库 存减少等因素的作用下，2019年粮食价格出现强劲反 弹。于是国家有意识地放慢了退耕的步伐。
②任何单位和个人不得为退耕还林者指定种苗 供应商。
③禁止垄断经营种苗和哄抬种苗价格。
4.对退耕者的约束
①退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应 当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地 造林。
②退耕还林者应当履行管护义务。 ③禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事
滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。
这样造成结果
1.退好地以求见效果，以此争取上级多给指标； 2.退耕面积和速度远远超过中央预期，地方倒
逼中央保证对农民兑现补助，中央不得不承认 地方的先斩后奏（——提前完成的退耕任务）。 3.导致退耕指标成为一种有价值的东西，使得 各地动用一切力量争取这一财富。
（二） 9 月底，全国完成退耕还林工程
此生态林与生态公益林不同，它是按照树种、造林 密度、经营措施等确定的，但主要是依据树种确定。
苹果,梨树,杏树,桃树,李子,葡萄,石榴,无花果,猕猴桃, 樱桃,海棠,沙果月浑,仁用杏属于北方的经济树种。
3.种苗供应
①退耕还林需要的种苗，可以由县级人民政府 根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕 还林者自行采购。集中采购的，应当征求退耕 还林者的意见，……超过国家种苗造林补助费 标准的，不得向退耕还林者强行收取超出部分 的费用。
11 户选择复耕，占 12.8%； 25 户选择不管理，占 29.1%； 30 户选择加强管理，占34.9%； 3 户选择换树种，占 3.5%； 6 户没有考虑，占 7%； 3 户选择调整结构主要发展畜牧业，占 3.5%； 8 户没有回答，占 9.2%。
3.粮食安全问题
（1）粮食安全（这里仅指数量安全） 粮食供给不等于粮食完全自给自足，而是在一
定粮食安全警戒线以内的粮食自给，即联合国 规定的人均0.8亩耕地或粮食进口量达到5%或 更高一点。 2019年下半年全国粮价上涨。这触动了国家和 民众浓厚的粮食情结。引发了退耕还林与粮食 安全的讨论。
在各地退耕工作进行的如火如荼时，国家忽然在没有 任何征兆的情况下大幅削减了2019年的退耕指标， 从计划的6000万亩突然降为1000万亩。“十一五” 期间的规划也几乎完全取消。
退耕还林是国家单方面定价、单方面确定交易数量， 这自然导致市场供求不平衡（各地争着退耕）。
政府是否有能力长期补——从消极的角度，国家似 应准备长期补贴下去。
（三）其他几个具体问题
1.陡坡地家底不清——有多少地需要退耕，政 府需要拿出多少钱不清楚
退耕还林还草工程的对象是被开垦的陡坡地。 据当时统计，全国25度以上的坡耕地共 9100 万亩，西部地区占70％以上。但在退耕还林还 草工程的实施过程中，人们发现实际已开垦和 耕种的陡坡地面积要远大于统计上显示的数据。
启动，任务开始急剧放大；
2019 年退耕还林工程任务达到高峰； 2019 年任务大幅缩减； 2019 年退耕还林工程重点转移到荒山荒地造林，
安排少量任务解决已经完成任务的遗留问题；
2019 年退耕任务很少，进一步解决部分遗留问题； 从 2019 年开始只安排荒山荒地造林，没有安排
（2）技术和物质准备不足
许多获得退耕还林还草任务的地方不是传统林 区，缺乏造林经验和必要的技术储备。
另外，突如其来的造林任务增加了种苗需求， 造成供给缺口。
（3）工程实施速度快，要求高，政治风 险大，可能造成工程实施的结果背离初衷。
原意是陡坡退耕。
但调查显示，相当多的地方在选择地片时，偏 向于选择靠近公路的土地。西南更严重，靠近 公路的农户比例超过70％。已退耕的土地中， 有相当多的地不是计划中的陡坡地。而陡坡地 （北方15度以上，南方25度以上）却大量保 留了下来。（检查验收方便，成果显著，容易 取得政绩和更多的退耕指标）。
⑤实行报账制，即农户按规定数量和进度进行 退耕还林(草)，林业部门组织检查验收退耕还 林(草)的进度、质量及管护情况，农户凭发放 的退耕任务卡和验收证明，按报账制办法领取 粮食和现金补助。
（二）第二个补助期
由于2019年已经有到期的，而退耕户的长远 生计还没有新的出路，所以国务院（2019.8.9） 决定继续补偿一个周期。
第九讲 退耕还林（草）工 程
一、工程开展的原因——两条导火索
1.2019年的黄河断流
2019年的黄河断流累计267天，创历史最 高记录。
一些专家指出，黄河中上游灌溉农业过 度发展可能是最主要的因素。
2.2019年长江洪水
2019年的长江洪水造成重大损失。 证据表明，长江、黄河中上游陡坡地上的农业
在将来如何获取林产权收益？虽然按照规定， 在资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态 功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还 林工程者可以依法对其所有的林木（草场）进 行采伐，但是，规定很模糊，且不知道其是否 会变。
中国政府的政策是娃娃脸！
远的不说，退耕还林的补偿原来规定是主要补 粮食，现在又转化成钱了。
比如四川省的25度以上坡耕地面积有四个：
一种是实际面积，据调查要大于国土详查数30％以 上；
一种是国土详查数，面积为9889万亩（详查时间84 年到九十年代中期，技术、人员素质都差，时间跨 度也大；也有人为影响怕政府增税）；
一种是农业统计数，面积为6883万亩（层层上报的 数字，为了保证单产的可比性，所以一直沿用）；
但若补偿到期后，农民没有其他收益保障，农 民还会反过来毁林造田。
这也就是退耕还林 (草)工程风险大的原因所在。
3.退耕还林还草，实质是国家希望通过一定的经 济补偿，向农民购买土地的部分使用权。
这比之于过去的单纯依靠行政命令行事的方法已有 实质性进步。
既然是购买，就有一个供给和需求的平衡。
四、退耕还林（草）工程的补助政策
（一）第一个补偿期
1.补助期限： 原定生态林补8年，经济林补5年，草补2年，
并声明到期后看情况需要补再继续补。
2.补助标准
①向退耕户无偿提供粮食。目前实施的标准依 流域划分，长江上游地区每亩地每年补助原粮 300斤，黄河上游地区每亩地每年补助原粮 200斤。（从 2019 年 7 月 31 日起，原则上 将向退耕户补助的粮食改为现金补助，按每公 斤粮食 1.40 元计算。）
总任务 36371.2 万亩，其中退耕地还林 13891.5 万亩；荒山荒地造林 20479.8 万亩， 封山育林 2000.0 万亩。
退耕还林历程
2019 年从四川、陕西、甘肃三省率先开始试点； 2000 年退耕还林工程试点工作正式启动； 2019 年进一步扩大试点范围； 2019 年退耕还林工程在 25 个省（区、市）全面