社会管理体制现状及其发展趋势探析_以河南的改革实践为例

〔作者简介〕罗英豪,河南省社科院助理研究员。

〔收稿日期〕2010—03—08社会管理体制现状及其发展趋势探析———以河南的改革实践为例罗英豪(河南省社会科学院,河南　郑州　450002)内容提要　河南社会管理体制在经历了单位制、街居制和社区制的发展历程后,现阶段进入了社会组织多元化发展趋势期,社会组织管理方式、社区建设的路径和平安河南建设等面临现实挑战,“一元化”管理模式日益显现出局限性。

因此,充分认识和发挥社会组织在社会管理体制创新中的地位和作用,进一步推进社会管理体制改革,加强社区建设和社会管理,是推进河南社会管理体制创新的有效路径。

关键词　社会管理体制　历史沿革　现状分析　路径选择【中图分类号】D668【文献标识码】A【文章编号】1008-6323(2010)02-0074-05 随着经济、政治、文化和社会“四位一体”综合改革的不断推进,我国逐渐进入了一个由传统型社会向现代型社会的转型时期,新旧体制磨合、利益分化重组、文化冲突碰撞、价值取向多元等矛盾凸现,在全球现代化和本土社会转型的双向引力作用下,社会实践发生了结构性巨变。

现阶段,河南省已进入经济发展的关键期、改革开放的攻坚期、社会矛盾的凸现期和各种社会问题的积累期,与此同时,全省社会管理工作也出现了一些新情况和新问题。

这就客观上要求我们进一步加强和完善社会管理,推进管理体制创新,加快社会体制改革,构建新型社会管理体系。

一、河南社会管理体制的发展脉络社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务与关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排。

河南社会管理体系跟随时代发展步伐,自新中国成立以来,经历了从单位制、街居制到社区制的曲折变迁历程,社会管理方式也从以“单位”为基础变化到以“社会”为基础。

改革开放前,河南同全国一样,处于国家、单位、个人一元主体的社会管理格局和政治、经济、社会高度整合的总体性社会状态。

为适应计划经济体制而建立的“高度集中”的一元化管理体制即“单位制”是这一时期的主导模式。

“单位”为“单位人”提供了“从摇篮到坟墓”的保障,“单位人”对“单位”有极强的依赖性。

与此同时,为辅助“单位制”而建立的“小而全”的行政化管理体制即“街居制”,则“党政不分”、“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”,完全是一种国家对整个社会(社区)进行统管的模式,非政府社会组织根本没有存在空间。

伴随着改革的深入和社会的转型,尤其是市场体制的确立,全省城乡基层管理出现了很多新情况新问题,“单位制”开始解体,“街居制”面临着职能超载、职权有限和角色尴尬等现实难题,“小政府、大社会”的民主化管理体制即社区制应运而生,承接了“单位制”解体和街居制衰落剥离出的社会职能和政府职能转变过程中还原社会的社会职能,强调党的核心领导,注重人文关怀,倡导居民参与和管理主体多元化,体现了治理(善治)理念和现代社会管理体制的特点,开始成为新时期河南基层社会的主导管理体制。

现今,这三种管理方式并存,不断借鉴经验、融合优势,在不同社会群体中发挥着主导作用。

河南社会管理体制从“单位”到“社区”的转变,意味着社会管理的基础单元和日常生活的支持网络从“工作场所”移向“居住场所”,也意味着在市场经济的陌生人世界里,构筑人际关系和谐、互助合作的新社区时,与社会管理体制相适应的价值体系、社会资源和机会配置机制、公民事务与参与机制也随之发生转换。

“郑州经验”作为河南社区建设与社会管理的典范正是在这一机制转变中渐趋形成的。

1998年,郑州市社区建设开始起步,1999年确定了社区建设试验区,成立了社区居委会,2001年开始实施社区工作责任制,成立了郑州市社区建设指导委员会, 2002年在对667个传统居委会重组整合基础上成立了336个新型社区,由此推动了得到社会力量大力支持和群众广泛参与的郑州市社区建设的全面启动。

郑州市创建的“示范区、示范街道、示范社区”活动进一步推动了全市和全省社区建设,至2009年11月,全省6个城市区、15个街道、20个社区被命名为全国和谐社区建设示范城区(街道、社区)在社区建设的过程中,郑州市还分外注重扩大基础民主和推进居民自治。

在2003和2006年社区居委会换届选举中,全市分别有2114%和3415%的社区实行了居民直接投票选举,3114%和40%的社区实行了户代表选举。

全市有200多万居民参加了“海选”社区居委会成员,扩大了基础民主,提高了居民参与意识。

郑州市社区所发生的巨大变化表明,在城市管理文明的形成过程中,社区建设显示出自身不可或缺的意义和功能:社区行动过程由单一主体分化出多元主体,运行机制由以往的行政化管理转变为社会化管理,社区服务内涵日趋丰富,有效整合了资源,聚合了民心,使制度创新与百姓认可紧密结合在一起,通过社区工程打造出民心工程。

“郑州经验”业已证明:只要社会建设与管理不断地向基层“着陆”,进入到社区里,扎根于居民中,就能在日常平凡琐细的工作中最终发挥其显著的效果。

“郑州经验”的实质及目的是通过制度创新,把社会公平正义落实到社区制度的各个方面,并且通过“自上而下”与“自下而上”的结合,逐步形成既具有地方特色,又符合时代要求的基层社会民主管理模式。

今天,“郑州经验”在全省的推广必将有利于在河南垒起基层平安的一块块基石,锻铸和谐中原的一根根支柱。

二、河南社会管理体制的新趋向和面临的挑战与任务随着全省经济社会的不断发展,经济总量的不断扩大,综合实力的显著增强,河南成功实现了由传统农业大省向全国重要的经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省的重大转变。

然而,目前在正处于工业化发展中期的河南,伴随环境污染的严重、土地利益纠纷的增多、收入差距的扩大、社会阶层的分化、社会关系的复杂化、群体性事件的频发、社会治安秩序的“非正常化”等新情况和新问题,其社会管理能力和水平面临新的挑战和考验。

11河南民间组织的兴起与多元化发展趋势。

目前,在河南,伴随“企国同构”、“单位制度”的解体,全省进入了社会流动加快、阶层分化、利益主体和社会结构多元化、社会成员异质化的新阶段,各利益群体间的矛盾冲突也随之出现。

于是,在“小政府、大社会”思路下,国家倡导发展社会组织,鼓励社会成员依托各类民间组织实行自我管理、自我服务。

由此,各类非政府、非赢利性社会组织在改革中顺势蓬勃兴起。

据统计,截至2006年11月份,河南社会组织有15400多个,其中省级1249个,省辖市级4890个,县(市、区)级9261个。

这些民间组织遍布河南城乡,为居民维护群体权益、实现社会价值、开展交流沟通、舒缓工作生活压力等方面提供了组织化参与社会活动的机会,在全省“四位一体”社会建设中发挥着愈益重要的作用,表现出了良好的社会效应:行业协会承担了一部分政府转移出来的职能,促进了市场经济发展和政府职能转变;学术性社会团体通过开展社会调查活动,及时反映社情民意,推动了政府决策的科学化、民主化;社会福利和慈善组织通过筹集资金、实施救助,维护了社会稳定;各类协会开展公共服务,使河南农村呈现出“建一家协会,兴一个行业,活一片经济,富一方百姓”的可喜景象,激发了越来越多居民的结社兴趣,从而使得现阶段新建民间组织一直保持较快发展速度且呈现出了新的标志和趋向,多元化格局渐趋形成。

民间组织的发展壮大是河南社会转型的必然趋势,因为它充分反映市场经济体制下民主管理的内在要求且高度契合政府职能转变的社会现实需要。

从其未来走势看,伴随住房、医疗、养老等制度的深化改革以及福利社会的逐渐成型,社会服务业及社会公益事业将成为河南民间组织的大有用武之地。

在农民工权益维护、畅通社情民意反映渠道等重要方面,河南民间组织也必将发挥自身独特而又巨大的作用。

21河南社会管理模式面临的新挑战。

随着市场化导向改革的纵深推进,河南现行社会管理模式已不能适应经济社会发展的需要,其合法性和有效性遭受到较多质疑。

(1)社会管理不堪重负。

长期以来,河南一直以经济体制改革为主轴。

随着改革的不断推进,政治、文化、社会体制等开始成为新一轮改革的重点,而它们内含的变项因素和涉及的利益关系调整则远多于经济体制改革,且更为敏感,由此而滋生的社会问题和所增加的社会失范及至崩溃的风险使社会管理任务愈加艰巨。

例如,农村选举引致的群体性事件使“维稳”工作已成一些地方政府头上的一根“高压线”。

(2)社会管理出现真空。

改革开放后,河南社会“两位一体”的本体模式开始分解,市场机制逐渐成为主导资源配置方式,企业衍生出“企国异构”特点,单位管理模式随之失效,大量“单位人”在快速社会流动中开始成为游离于现有社会管理体制调控范围之外的所谓“体制外人员”,处于“两不管”状态,而政府又不可能继续对其实行集权管制,由此导致政府管理职能“缺位”,社会管理呈现真空状态。

(3)社会整合难度加大。

改革开放后,河南社会整体性的利益结构开始发生重大调整,家庭和个人成为新的利益单元,表现出不同的价值取向和利益诉求,利益追求的目标和内容呈现强烈的排他性,社会阶层与群体分化加剧。

突峰式的单极分化所催生的掌控着大量资源的精英阶层易侵害弱势阶层的基本权利,迫使弱势群体铤而走险,采取极端方式维护自身权益,而一些地方政府却无力有效调控,从而形成了社会阶层愈分化、社会整合难度愈大的不良局面。

于是,如何有效协调不同利益主体的利益关系就成为全省许多地方及部门一项新的课题。

此外,平安河南建设也面临新考验。

2010年河南总人口将突破1亿大关,同时,河南又是全国第一流动人口大省,全省流动人口每年以10%以上的速度递增;受金融危机影响,大中专毕业生与返乡农民工就业创业问题严峻,二者合流易迸发群体事件,从而引致社会局部紊乱,社会管理难度加大。

31河南社会管理领域面临的新任务。

当前,河南社会管理领域新情况新问题的出现正在使社会管理面临新的挑战,社会管理体制创新任重而道远。

(1)探索河南社会组织管理的新方式。

一是建构管理理念,推进政社分开。

在河南,必须加强社会组织中党的建设;坚持以人为本,“放开一大片,限制一小部分”,大力扶持公益性、经济类和维权类等为社会系统增添“稳压器”和“平衡器”的社会组织的发展,严格限制非法民间组织活动,做到培育发展与监管并重。

同时,强化制度建设,实施“管办分离”,加快政府附属社会组织的民间化、社会化步伐,形成政府与社会组织互动协作机制。

二是完善运行机制,实现协作治理。

社会组织扩展的基石是拥有独立人格、主权意识、公益精神和公共责任的公民积极参与社会公共事务并产生一定影响。

因此,在河南,社会组织应形成制度化体系,实施组织化管理、制度化沟通和社会化服务体制,使政府与群体间的利益诉求能“上下情互达”;在制定重大公共政策时,应扩大公众参与,将社会组织纳入合作治理框架,赋予其知情权、选择权、表达权和监督权,充分发挥其利益表达、协调平衡功能,使公共政策在社会组织与公民有效沟通、平等交流、民主商谈中顺利实施。