关于地方立法科学化的课题研究

关于地方立法科学化的课题研究作者：司皓洁来源：《现代交际》2016年第04期[摘要]地方立法的科学化不仅对政治、经济和社会事业的科学发展具有现实性，而且具有未来性和全局性。

淄博作为最早享有地方立法权的城市之一，具备很多成功的经验做法，对其他城市地方立法科学化有着重要的指导作用和意义。

本课题旨在以淄博市地方立法过程中的成功做法为研究基础，探讨如何使其他城市地方立法更加科学化、有序化，针对地方立法过程中存在的一些问题进行思考和探索，提出更有价值的对策措施，从而提高地方立法整体质量水平。

[关键词]地方立法科学化淄博对策[中图分类号]D901 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）04-0030-03我国《立法法》对地方立法权限的规定经过了一个长期的发展和演变过程，其规定指“省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利”。

而随着经济社会的快速发展，地方政府在进行社会服务和管理过程中所承担的职责和自主权更大，对地方立法权的呼声也越来越高。

基于此，2014年8月26日，全国人大常委会对《立法法》的部分内容进行了修订和调整，将原有享有立法权的49个城市扩大到282个设区的市。

地方政府行使立法权是一项系统性的工程，考验着地方政府的立法技术和水平，从实践层面看，地方政府在行使立法权过程中还存在不同程度的问题。

基于此，围绕如何实现立法科学化进行分析和研究，就具有非常重要的理论研究价值和实践参考价值。

一、地方立法权概述依据我国现行的国家治理体系和权力结构，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会拥有立法权，而将立法权下放到市一级，可以说是我国围绕立法权分配的一大创新和突破，是依法治国方略的题中之义。

但是也应该看到，立法权的下放也有其双面性，其优势是适应了中央和地方治理分工的需要，赋予地方政府更大的自主管理权，更能调动其积极性、更好履行好社会服务和治理职责推动地方政府之间展开良性的竞争，激活社会治理活力，实现现代化治理体系的创新。

[1]其劣势是可能导致“泛立法”倾向日益明显，并且立法程序繁琐西密，如果立法技术不成熟，反而适得其反；同时，受制于立法水平，不同地方在行使立法权过程中，可能出现立法质量不高、地方特色不明显等问题，甚至在地方保护主义因素的制约下，法律冲突现象可能出现。

随着中国特色社会主义法律体系的日益完备和依法治国方略的持续推进，在全面建成小康社会的当前形势下，立法工作所面临的和解决的问题已不仅仅是有法可依、依法办事的问题，而是要解决治国理政的方略问题。

[2]地方立法的科学化水平关系到政治、经济、社会的方方面面。

特别是未来，地方立法的主体进一步扩容，这就要求，作为地方政府要积极借鉴好经验、好做法，坚持因地制宜的原则，将提高立法科学化水平作为推进此项工作的首要任务。

二、淄博市地方立法工作的成功经验1992年，淄博市被国务院认定为“较大的市”，进而获得了立法权，地方经济社会发展进入了一个全新的阶段，地方政府自治功能更加凸显和明确。

作为首批行使地方立法权的设区的市，淄博市党委积极组织政府、政协和人大等部门，积极发挥市人大常委会的立法职责，从调整机构设置、配备专业人员、强化立法能力建设等方面入手，采取了行之有效的措施，确保了立法工作的有序开展。

（一）明确立法范围遵循《立法法》的规定和要求，将立法事项的范围严格限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面，位立法工作的开展划定了“边界”。

而在立法位阶认定上，也严格按照“有上位法，依据上位法；没有上位法，再进行地方立法”[3]，如此一来，就避免了不同层级的法律冲突，有助于进一步理顺内部管理流程。

这样的前置性程序设定，为后续的立法工作奠定了扎实的基础，将立法工作的指向凸显为推进城市管理和环境保护等方面，实现了对实际发展中热点、难点问题的解决。

（二）细化立法流程获得地方立法权只是一个开始，想要使其发挥在促进地方经济社会发展、服务保障大局中的重要作用，还应该对立法流程进行细化，并做好相应的辅助工作。

在此方面，淄博市人大常委会要在市委的领导下，在每年年初两会之际，制定年度立法计划和规划；加强机构和人员配备，按照不同领域的立法需求，遴选有相关工作经验和理论学识的人员参加立法小组，做好立法议题的调研和明年立法草案的起草等工作[4]；对工作组成员进行专项培训，认真学习新修订的《立法法》和山东省关于立法法的相关解读，提高立法人员法律素养和能力，实现科学立法，依规立法。

认真做好意见征集工作，对立法立项、起草、审议等过程开展立法协商，根据需要，广泛征求政协委员、民主党派、工商联和无党派人士、人民团体、社会组织的意见。

[5]邀请各有关专委、法工委对地方法规有关规定进行立法后评估，并根据专业不同、门类、知识结构等维度，设立常态化的专家顾问库。

搭建人大代表和人民群众联系沟通的渠道，广泛深入群众中开展调研，使制定的地方性法规既符合现行立法法的规定，又切合淄博市经济社会发展形势。

（三）规范立法审批立法是一项基础性极高的工作，不仅关乎法律的尊严和权威，更关系着是否能够对客观社会经济发展带来鲜明的促进作用。

在行使立法权过程中，淄博市严格按照中央人大常委会的立法审批流程，即出台的法律法规在经过本级人大常委会充分研讨后，及时提交省人民代表大会常务委员会批准，待批准通过后才实施。

而对于省一级人大常委会对上报的法规审查，主要体现在合法性、合规性和程序性审查，核查审议流程和立法内容是否与现行的上位法相抵触、相冲突；如果没有此类问题，则应该在四个月之内予以批准实施，提高了立法效率。

淄博市作为首批具有立法权的较大的市，起在长期的发展中，通过不断摸索和创新，提炼和总结出具有严格程序、较高标准化的立法流程，并且在每个流程、每个环节都有相应的措施去对应，促使最终制定的地方性法规具有较高的科学性、规范性和指导性，为地方经济社会发展和确保改革发展成果全民共享目标的实现提供了强有力的支撑。

三、存在的问题和不足我们在肯定淄博市在行使立法权所取得成绩的同时，还应该清醒认识到其中还存在诸多问题，比如不同法律权重比例欠合理、地方法规与客观经济社会协调、公众参与度不高等问题，需要着力进行解决和优化。

结合淄博市实际发展情况，总结出以下四类问题：（一）执行型法规与先行型法规数量失衡执行性地方法规一词最早出现在《立法法》第六十四条第一款，是指“为执行法律、行政法规的规定而制定的地方性法规”[6]，由于此类执行性地方法规具有非常明显的操作性，因此在多数地方立法权行使过程中，此类法规数量所占的比重较大。

这与传统地方政府所承担的管理职责密不可分，以往地方政府作为社会治理的“中坚力量”，很重要一项职责是贯彻和执行上级政府的决策部署，即便是其身已经获得了立法权，但是这种执行意识还根深蒂固，难以在一时改变。

这种执行性法规比例过大的现象，已经成为所有地方政府立法权行使过程中的一个普遍性问题，虽然本身并没有破坏这一政策的初衷，但是与当前客观社会发展形势不相适应。

在我国提出打造效能型政府的背景下，地方政府的中央政府、上级政府的依赖度在逐步减弱，其自主意识日益增强，即地方政府有着健全的政策规划、执行落实、督促监督等一整套社会治理体系，其决策和立法的先行性、补充性和实验性应该更加明显。

但是从实际中看，具有先行性、补充性和实验性的法规数量却不多，更多的是依据上级法律法规做出的更加精细化的条例解读，缺乏立法创新性，不利于地方政府自主选择发展路径，地方性法规的实效性也打了折扣。

（二）禁止型法规与促进型法规数量失衡禁止型法规依然是我国先行法律法规体系的主要部分，其通过规定诸多禁止性条文，明确社会大众的行为规范。

[7]从法律起源来看，禁止型法规具有非常严密的内在逻辑性和规范性，其代表的是法律制度的精神内核，在长期的社会发展过程中，发挥了极为重要的作用，指引和规范着现代文明制度的建立和演变。

但是应该看到的是，随着社会经济的发展和“公民意识”的觉醒，这种禁止型法规比例的不断下降已经成为一种趋势，因为在一个法治意识普及的社会里，质疑精神和权利意识必然会与日俱增，任何追求同一性规范秩序的企图都不再具有现实性，法律秩序必须只有以人的自身需求为组织手段而不是压制这些需求，才能获得合法性进而有效性。

而纵观现实，地方性法规还是以禁止型、限制型法规为主，其本质还是对人们行为的约束，而不是一种鼓励性、引导性的法律指引，不利于激发社会大众的创造力和活力。

当禁止型、限制型法规数量落后于引导型、鼓励型的法规数量时，就会造成地方政府法律体系的不完备和失衡，不利于客观经济社会的发展。

（三）地方立法与改革创新的平衡问题立法活动是政府行使行政职能的重要手段之一，创新性是其精神内核之一，地方立法的目的在于推进经济社会发展创新，但是在立法过程中，出于稳妥的目的，立法往往遵循守旧地因素多，而开拓创新的因素少。

从国内外立法规律来看，地方立法和改革创新应该具有同步性，否则法规的预期效果则得不到有效的发挥。

从淄博市地方立法工作开展情况来看，地方立法还不具备创新因素，在引领科学发展、推进现代化社会治理方面还不能完全发挥作用。

而从当前地方政府的立法技术和水平来看，立法者的创新精神和能力不足也成为这一问题的诱发因素之一。

综上所述，如何协调立法与改革创新的精神也成为今后改进此项工作的途径。

（四）地方立法应扩大公众参与立法从根本上是为了人民，让人民享有更多的合法权益，因此，在立法过程中应该有人民的参与、人民的意见。

我国实行的是人民民主专政的体制，作为法律发给制定机关的人民代表大会也是人民利益的代表。

但是从实际中看，地方立法过程中，人民却始终不见踪影。

按照现行的立法程序，无论是听取议案、讨论、编制、审批等重要环节，都是政府相关部门人员在运作，而人民参与仅仅体现在听取意见环节，如此制度安排不利于最大范围内民意的收集和呈现。

[8]而从立法立法规律来看，法律法规只有最大限度地体现人民的意志，才能保持旺盛的生命力。

因此，在立法过程中，要充分尊重人民的主体地位，发挥首创精神，通过多种形式吸引人民群众参与到立法中来，让人民的意志上升为地方政府意见，真正体现人民民主专政的优越性。

四、提高地方立法科学化水平的对策措施基于淄博市行使立法权的现状以及其中存在的问题、原因分析，笔者认为，在实行依法治国、推进社会治理现代化的宏观形势下，提高地方立法科学化水平，需要始终坚持科学立法、民主立法、以人为本、与时俱进的原则，突出地方特色，围绕服务大局、服务经济社会发展的思路，在发挥人大作用、吸收公众参与、坚持立法导向等方面有所作为和突破。

（一）发挥人大在立法中的主导作用发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下提高地方政府立法水平的重要着力点，也是凸显立法引领和指导功能的必然要求。