征收权与财产权平衡视野下的征收补偿原则

中国土地科学China Land Science s Ｖｏｌ．２６Ｎｏ．７Ｊｕｌ．，２０１２第２６卷第７期２０１２年７月收稿日期：２０１１－０７－２５修稿日期：２０１２－０４－２５作者简介：朱宝丽（１９８０－），女，山东枣庄人，讲师，博士研究生。

主要研究方向土地法学与政府监管。

Ｅ－ｍａｉｌ：ｐｏｌｌｙ１５０７＠ｓｉｎａ．ｃｏｍ征收权与财产权平衡视野下的征收补偿原则朱宝丽１，２（１．山东建筑大学政法学院，山东济南２５００１４；２．中国社会科学院研究生院，北京１０２４８８）摘要：研究目的：对２０１１年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的公平补偿原则和被拆迁房屋市场价格补偿标准的内涵进行界定，增加实践的可操作性。

研究方法：采用法经济学方法、比较分析方法、规范分析方法、利益衡量法和实证分析方法对国内外征收补偿原则的内涵和补偿数额确定的标准进行分析。

研究结果：（１）被征收人获得的补偿应与原财产价值相平衡；（２）被征收人财产价值应与社会负担（国家税收）相平衡；（３）遵守平等补偿原则；（４）遵守个别的利益填补和普遍的利益平衡。

研究结论：由于公正合理补偿的模糊性和抽象性，必须在征收权与财产权保护平衡的过程中对其内涵进行动态把握。

关键词：土地法学；征收补偿原则；评论；征收权；财产权；平衡中图分类号：Ｆ３０１．２文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２０１２）０７－００６７－０６Expropriation Compensation Principle in the View of Balancing theExpropriation Power and Property RightＺＨＵＢａｏ－ｌｉ１，２（１．ＳｃｈｏｏｌｏｆＬａｗａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｓ，ＳｈａｎｄｏｎｇＪｉａｎｚｈｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｈａｎｄｏｎｇ，Ｊｉ’ｎａｎ２５００１４，Ｃｈｉｎａ；２．ＧｒａｄｕａｔｅＳｃｈｏｏｌ，ＴｈｅＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｉｃｏｆＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０２４８８，Ｃｈｉｎａ）Abstract:Ａｉｍｉｎｇｔｏｉｎｃｒｅａｓｅｔｈｅｐｒａｃｔｉｃａｌｏｐｅｒａｂｉｌｉｔｙ，ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｓｔｕｄｙｉｓｔｏｄｉｓｃｕｓｓｔｈｅｓｔａｎｄａｒｄｏｆｆａｉｒｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎａｎｄｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎｏｆｈｏｕｓｉｎｇｐｒｉｃｅｓｗｈｉｃｈｉｓｒｅｇｕｌａｔｅｄｉｎｔｈｅｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄｌａｎｄｏｎｔｈｅｈｏｕｓｉｎｇｌｅｖｙａｎｄｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｏｒｄｉｎａｎｃｅｐｕｂｌｉｓｈｅｄｉｎ２０１１．Ｒｅｓｅａｒｃｈｍｅｔｈｏｄｓｉｎｃｌｕｄｅｔｈｅｌａｗａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓａｐｐｒｏａｃｈ，ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ，ｎｏｒｍａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｅｍｐｉｒｉｃａｌａｎａｌｙｓｉｓ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｓｈｏｗｔｈａｔ１）ｔｈｅｒｅｃｅｉｖｅｄｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｃｏｎｓｉｄｅｒｔｈｅｏｒｉｇｉｎａｌｖａｌｕｅｏｆｔｈｅｐｒｏｐｅｒｔｙ；２）ｔｈｅｖａｌｕｅｏｆｔｈｅｐｒｏｐｅｒｔｙｓｈｏｕｌｄｂｅｂａｌａｎｃｅｄｗｉｔｈｓｏｃｉａｌｂｕｒｄｅｎ（ｓｔａｔｅｔａｘ）；３）ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｃｏｍｐｌｙｗｉｔｈｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｅｑｕａｌｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；４）ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｃｏｍｐｌｙｗｉｔｈｔｈｅｂａｌａｎｃｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｉｎｔｅｒｅｓｔｓｗｉｔｈｔｈｅｇｅｎｅｒａｌｏｆｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．Ｔｈｅｐａｐｅｒｃｏｎｃｌｕｄｅｓｔｈａｔｂａｌａｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｐｏｗｅｒａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓｍｕｓｔｂｅｐｒｏｔｅｃｔｅｄｔｈｒｏｕｇｈａｄｙｎａｍｉｃｍｅａｎｉｎｇｂｅｃａｕｓｅｏｆｔｈｅａｍｂｉｇｕｉｔｙａｎｄａｂｓｔｒａｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅｆａｉｒａｎｄｒｅａｓｏｎａｂｌｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ．Key words:ｌａｎｄｌａｗ；ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；ｃｏｍｍｅｎｔ；ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｐｏｗｅｒ；ｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔ；ｂａｌａｎｃｅ２０１１年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）确立了公平补偿的原则和被拆迁中国土地科学２０１２年７月第７期６８房屋的市场价格补偿标准，但对“公平”补偿认识不一使得《条例》颁布后没有达到人们最初认为的可以减少拆迁纠纷的预期，反而矛盾和争论仍在继续。

征收标准是国内外学者普遍关心的问题，相关研究较多，但争议也很大。

研究主要集中在三方面：对先进国家征收补偿制度的考察和介绍［１－４］，征收和补偿制度法理基础的研究［５－７］和对中国征收补偿法律制度的反思及完善的建议［８－１０］。

学界的共识是被征收财产的价格应当能够弥补被征收人的损失［１１］，但在涉及如何确定被征收人的损失和被征收财产的价格时，学者们的观点包括实践中的操作出现了明显分歧［１２－１４］。

原因在于当前对确定补偿原则的理念研究不足，导致确定补偿标准时缺乏统一的理论作为指导，以致没有把握住确定补偿原则时的关键因素及这些因素之间的关联。

因此，本文注重分析确定补偿原则的理念，提出必须在兼顾征收权与财产权保护平衡的过程中动态把握“公平补偿”的内涵。

１被征收人获得的补偿与原财产价值的平衡根据经济学分析，个人对财产损失要求补偿是因为“补偿金支付有利于让政府对过度征收买单，从而控制过度征收”［１５］，“如果政府不需要给予补偿或者花很少的费用就可以征收财产，那么政府可能会受到‘财政错觉’（ｆｉｓｃａｌｉｌｌｕｓｉｏｎ）的影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。

其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费”［１６］。

因此，为保护被征收人的产权和限制政府过度征收，必须使被征收人获得的补偿与原财产价值平衡，即被征收人获得的补偿与原财产价值基本相同或大致相当。

那么被征收人获得的补偿与原财产价值的平衡的标准是什么？以美国为代表的主要西方国家确立了以市场价格补偿为主，其他补偿为辅的平衡标准。

以市场价格确定补偿标准的优点在于：市场环境中的充分竞争使模糊、不确定的“公平”概念具有客观的可衡量的标准，由此计算出来的补偿款最接近财产的实际价值，体现了财产对等交换的利益对价，能最充分保护被征收人的产权，既可以防止低标准补偿使征收权遭到抵制，也可以防止权利人滥用财产权高额索价，使因维护公共利益需求而不得不放弃的财产权和因维护公共事务而不得不发动的征收权在以市场价格为标准的合理补偿中得到平衡保护［１７］。

但市场价值标准并不是落实公正补偿要求的惟一方法。

美国联邦最高法院强调在两种情况下不应该适用市场价值标准：一是市场价值难以确定时，二是这项标准的适用将给被征收者或公众带来“明显不公”时［１８］。

可见公平市场价值不是绝对和惟一的标准，必须根据个案情形进行推断，综合考虑各方面因素。

２被征收人财产价值与社会负担（国家税收）的平衡近年来政府违法征地拆迁行为增多引发了与被拆迁户矛盾的升级，政府在征收中的形象被无情地妖魔化了。

某些学者出于公正立场为政府行为发表的言论，被认为是对日益严重的强拆和不公正补偿行为的推波助澜①。

在舆论的压力下，在对被拆迁户一边倒的同情下，个别钉子拆迁户获得了天价赔偿，这种结果赢得了公众的一片叫好声，似乎个别钉子拆迁户得到天价的赔偿款就是公正的，果真如此吗？天价钉子户事件确实值得反思，在征收权与财产权发生冲突的时候，权力被滥用的现象不仅出现在公权力领域，私权也会出现恣意和妄为。

拆迁中经常发生的事实是，当发布拆迁公告或征收决定时，很多拆迁户都会坐地起价，开出不符合事实或高出市场价格很多的要约。

由于“钉子户”的存在，要较快地集合建设所需的所有土地就会很困难，于是产生了“集合”问题，增加交易成本。

如果征收的主体是私人，就可以通过市场手段有效克服交易成本过高的问题。

一些常用的手段包括由代理商购买、订立期权合同、隐瞒真实购买人身份等，而政府没有办①中国政法大学薛刚凌教授主张“应遏制钉子户不合理要价”，如果公共投入导致被拆迁户房价提升，从而得到高额补偿，应该纳税。

参见赵艳红２００９年１２月４日采访薛刚凌教授的文章：《法学专家：应遏制钉子户不合理要价》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｐｌ／２００９－１２－０４／００１０１９１８４８１８．ｓｈｔｍｌ。

最后访问日期为２０１０年３月５日。

薛刚凌教授的观点遭到诸多学者和实务界人士的批评。

６９朱宝丽：征收权与财产权平衡视野下的征收补偿原则法使用这些手段，主要原因在于政府无法隐藏其征收的真实目的。

但是，如果政府补偿过高会带来很多负面影响：征收成本过高，征收很难推动；过多的征收补偿挤占财政资金，使公共基础设施投入不足；财政来源于公民的税收，加重其他公民的税收负担等。

因此，“公平补偿”的第二个子原则是被征收人财产价值与社会负担（国家税收）平衡。

怎样判断二者是否达成了平衡？征收行为引发的被征收财产的增值收益应归谁享有，是政府还是被拆迁人？归属的不同将影响征收补偿的数额。

笔者认为应将征收补偿确定为不完全补偿，通过将被征收财产的增值收益在政府与被征收人之间合理分配的方法达至被征收人财产价值与社会负担（国家税收）相平衡。

２．１将征收补偿确立为不完全补偿前文提及学者们从补偿对政府进行公共福利的影响进行分析，认为如果补偿太高会影响政府征收的积极性，不利于公共事业发展和公共福利的供给，而且补偿的副作用之一是会带来私人产权的过度投资。

Ｂｌｕｍｅ、Ｒｕｂｉｎｆｅｌｄ和Ｓｈａｐｒｉｏ（以下简称ＢＲＳ）的模型证明补偿是没有效率的［１９］，因为土地所有者对补偿费的追求会引发他们对土地进行过度投资，以期未来可能获得的补偿大于投资对他的实际价值。

因而，土地所有者们会忽视他们的土地可能被政府用在更有效率的公共项目上的机会成本。

这本质上是一个道德风险的问题：政府补偿相当于保险的作用，出现被保险者的机会主义。

因此，美国学者曾在评论财产补偿法的特征时指出“公正补偿意味着不完全补偿”［１２］，排除了完全个人的主观价值因素，也不包括所有间接损失，甚至预期获得的商业利润在内。

虽说对财产进行不完全补偿理由充分合理，但不完全补偿应当包括哪些内容是很有分歧的。

２０１１年的《征收与补偿条例》在补偿范围和标准上大于《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）①，但远远未达到被征收人所遭受的所有损失。