_扩权强县_改革的意义_阻力和路径分析

得到根治或缓解。之所以普遍认为上海、深 圳的信用体系建设卓有成效，除了对他们信 用体系建设本身的工作表示肯定以外，更重 要的是见到了实效，比如上海市的不良贷款 率连续五年下降，只有百分之二点几，深圳 市甚至不到百分之一，远远低于全国平均水 平。许多地方的政府规定，在政府采购、招 标投标、公务员录用、评选先进、出台优惠 政策时，把提交信用报告作为必经程序，有 的地方还把信用方面的要求嵌入标准合同文 本或审批程序。这些措施，都有效地促进了 信用体系的实际运用，反过来，又进一步促 进了信用体系的发展和完善。吉林省在信用 体系建设过程中，无论是建立工作小组也
省、县的职能；逐步调整省县规模，把大 省缩小、小县扩大；实行市县分等的制 度；改革单项管理体制，如司法体制、金 融体制等；要使扩权不能与法律、法规相 抵触；要实现“扩权强县”改革的规范 化、有序化，明确哪些权力是市县所有， 哪些由市县共享，谨防市县争利、争权而 推诿责任的情况。
4.4 “扩权强县”改革要搞好协调和 衔接
各省、地级市要对”扩权强县”加强 指导，做好衔接和协调工作，确保县管理 权限扩大后不出现管理上的脱节和漏洞。 各有关部门要加强业务培训，提高对口部 门的业务工作水平。同时要强化督导和反 馈工作，确保各项“扩权”政策转化为富 民强县的物质力量。
4.5 “扩权强县”改革要防止权力被 滥用
扩权所获得的自由度不应是没有约束 和无限度的，需要将激励机制与约束机制 加以衔接。确保多一份权力多一份责任， 把县级行政打造成为真正的责任政府。扩 权的县市不设终身制，发展得好可以保 留，若驾驭能力不强，发展达不到预期效 果，则可以取消试点。
后行政科层制度改革有着不可估量的积极 意义。
1.3 “扩权强县”有助于规范省市县 财政关系
“扩权强县”改革推行的省管县财政 体制规范了省、市、县之间的财政关系，调 动了各级政府发展经济的积极性；加快了资 金周转，提高了财政支出效率，增强了县政 府对经济、社会事务宏观调控的能力，减轻 了市级财政压力，促进了市县财政改革。
“扩权强县”能够有效解决市管县财 政体制下的拖欠工资、县乡债台高筑、基层 政权运转和社会事业发展失去财政保障等问 题。更重要地，“扩权强县”能够“富民强 省、留利于县”，实现名义上的城乡合治向 城市独立经营、乡村自我治理的转变。
2.“扩权强县”改革的必然性 推广“市管县”体制的本意是以以城
市为依托，带动周围农村，形成各种类型 的经济区。但随着实践发展，“市管县” 体制逐渐偏离其初期设想的目标，局限性 越来越明显。
1.“扩权强县”改革的意义 随着我国政治、经济体制改革的推进 和不断完善，改革“市管县”体制，加快县 域经济发展的呼声日益强烈，并成为我国改 革行政管理体制，发展县域经济的突破口。 1.1 “扩权强县”是县域经济发展的 助推器 “扩权强县”是适应新时期市场经济 发展需要的应时之举，有助于县域经济摆脱 “市管县”体制的束缚，为我国探索新时期 区域经济发展的有效模式提供了有益思考。 “扩权强县”为县域经济发展创造了更多公 平的机会，增强了县域经济发展的自主性。 1.2 “扩权强县”是政府行政改革的 突破口 “扩权强县”改革的意义超出了“扩 大县一级政府权力”本身，它将重新分配 市县之间的公共权力，形成新的市县关 系。从而找到了行政架构改革的突破口， 促进了公共治理和公共权力的变革，对今
作机构、人员数量、人员素质跟不上，影响 了部分职权的有效运行。省直部门由原来的 直管十几个设区市，现在变成30－50个设区 市和扩权县，增加了工作的难度和监督、检 查的困难。而土地、金融、工商、税务等垂 直部门对都有自上而下的一套管理体制，扩 权政策对此显得无能为力。
3.4 “扩权强县”对解决县域经济发 展作用有限
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“扩权强县”改革的意义、阻力和路径分析
刘金发
（曲阜师范大学运筹与管理学院，山东 日照 276826）
【摘要】为充分发挥县级政府在本地经济发展中的作用，避免地级市对县域经济的不合理干预，有必要变革“市管县”体制，实行“扩权强县”改革。改革是一个系统 工程，应该有计划、有步骤地推进，最终转变城乡治理模式，实现县域经济的跨越式发展。 【关键词】县域经济；市管县体制；扩权强县
2005年，温家宝总理曾提出“具备 条件的地方，可以推进‘省直管县’试 点”。此后，浙江、湖北、江苏、黑龙 江等20多个省份相继在财政、经济和社会 管理事务上进行了”扩权强县”改革。最 近，党的十七届三中全会则明确提出要 “改革市管县体制，扩大县域发展自主 权”。“扩权强县”再次成为加快县域经 济发展的理论研究热点。
社会氛围和信用环境，从而促进各信用行 为主体形成一个竖立的平行四边形诚信合 力。四大主体是四根柱石，共同构成市场 诚信、社会诚信的合力。
5.正确处理信用体系建设与应用的关系 信用体系建设本身不是目的，而是规 范市场经济秩序、降低社会交易成本、保障 经济社会又好又快发展的重要手段。建设要 以需求为导向，以应用为目的，绝不能把 它当作“政绩工程”、“形象工程”。如果 不能实际应用，社会信用体系建设就成了纸 上谈兵、无的放矢。衡量一个地方一个部门 信用体系建设工作做得好不好，只有一个标 准，那就是能否通过应用，使信用缺失问题
好，还是做各种宣传活动也好，关键是要看 到效果，不能搞形式主义，要真正坚持长期 化，坚持不懈，努力探索，实事求是，使社 会信用体系建设工作不断推进。
参考文献 [1]姜增伟.反商业欺诈建设地方信用体系[J].中国经 贸,2007,(6). [2]李陵生,齐晋.对县域社会信用体系建设的调查与思考 [J].经济师,2008,(1). [3]关于加快吉林省社会信用体系建设的几点思考[J].商 场现代化,2007,(4).
1.4 “扩权强县”能够有效提升行政 效能
“扩权强县”能进一步精简机构，优 化行政层级、减少行政审批环节，提高工 作效率，降低行政成本，提升行政效能。 “扩权强县”也将加快政府职能的合理定 位，提升整个社会经济生活的统筹协调水 平，探索政府辖区的最优规模，实现行政 区划制度的变革。
1.5 “扩权强县”加快城乡管理体制 的转型
2.5 “市管县”体制阻碍城乡互动 “市管县”模式大致可以划分为三 种：“城市核心模式”、“市县均衡模 式”、“市县经济倒挂模式”。前两种 模式下城市是地区经济的核心，经济发展 水平明显高于其所辖的若干县。而第三种 模式下市的经济发展水平并不如一个或者 多个它所辖的县或者县级市。地级市凭借 其行政管辖权出现了“市吃县”、“市刮 县”、“市卡县”的现象。 2.6 “市管县”体制造成财政压力下移 在市管县体制下，许多市视县为附 属行政单位，要求县域经济发展从属于市 的需要。而县又直接指挥着乡、（镇）、 村，如此一来，行政事务和财政收支的压 力通过层层分解最终压到了最基层的广大 农村。分税制虽然对中央和省之间的财力 作出了规定，但省、市、县之间如何分割 没有明确界定。在市管县体制下，县级在 财税分割上始终处于劣势地位。 3.“扩权强县”改革遇到的阻力和质疑 “扩权强县”改革推出后，在管理流 程上，省直接对县进行管理，而不再经过市 （地）这一中间环节。市县之间不再是领导 与被领导的关系，而是一种平等、协商与合 作的关系。这种变化也带来了诸多问题。 3.1 “扩权强县”引发市县利益之争 一些县在获得经济管理等权限之后， 其政绩显示的动机会进一步膨胀，城市建 设劲头、规模与速度远远超过大市，引发 了市县和县县之间重复建设和地方管理混 乱等问题。有的地级市为了自己的利益将 所辖的经济强县“吃掉”，或者对“扩 权”改革持保守态度，出现了政策难以落 实的“肠梗阻”现象。 3.2 “扩权强县”存在多头管理问题 由于从中央到县的系统性考虑与制度 设计不够，省辖县的新程序或秩序还没有 建立，一些县对“市管县”的工作思路存 在路径依赖，担心得罪所在设区市，原本 应向省申报的事项，却同时向所在设区市 申报，形成“一文两报”。而过去的“一 头协调”也变成了“两头协调”，“扩 权”县普遍感到办公成本不降反升。 3.3 “扩权强县”的配套改革不到位 部分扩权县直接对省后，普遍感到工
2.1 “市管县”体制模糊了市县角色 地级市角色不明，既当管理者，管理 县级市，又当经营者，发展本市经济。随着 县级市经济实力和升格要求的增强，地级市 管理权威难以确立，有的县级市绕开地级市 直接对省，使得层级管理难以规范。 2.2 “市管县”体制增加了行政成本 在“市管县”体制之下，地级市是作 为省县之间的一级行政建制，拥有和省级 政府类似的机构和部门，包括市委、市政 府、市人大、市政协，还建立了与省级政 府对口的政府部门，许多地级市还在北京 设有驻京办事处，机构庞大、人员众多、 运行成本高昂。 2.3 “市管县”体制降低了行政效率 省级政府基本以宏观管理为主，县级 政府以微观管理为主。地级市既不是宏观 也不是微观，职能就是从省里下放一点， 从县里上收一点。尤其是地级市由虚到实 后，更多县级政府的权限被上收，其结果 是县被统得过死，缺乏应有活力。过多的 管理层级，不仅影响信息的传递速度和行 政效率，也容易造成多头领导、人浮于 事、相互扯皮的官僚主义等问题。 2.4 “市管县”体制缺少法律依据
作者简介：赵阳（1965—），女，吉林长春人，副 教授，吉林建筑工程学院职业技术学院副院长，主要 从事经济学和企业管理研究。
网络财富 2009年1月 46
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我国《宪法》明确规定：地方行政 区域划分为省（自治区、直辖市）、县 （市）、乡（镇）三级。但宪法第30条第二 款又规定“直辖市和较大的市分为区、县， 自治州分为县、市”，从而混淆了“地级 市”与“较大的市”的概念。目前全国282 个地级市中有157个地级市管辖着308个县级 市，占县级市总数的82.4%，[1]从而出现了 没有法律依据的“市管市”现象。
有学者认为，市管县引起的矛盾不在 于市管县本身，而在于省与市争权。在现行 宪法大框架之下，省管县也不能实现三级地 方政权体制，反而会导致机构膨胀。因为， 县域经济发展缓慢的原因关键不在于行政区 划，而在于政府治道变革没有到位。[2]
3.5 “市管县”体制还有存在的必要 通过省管县来减少管理层次，进而 纠正市管县带来的一些问题的观点值得斟 酌。市管县体制是中国特色的地方行政制 度，缓解了由于省管县带来的管理幅度过 宽问题，对于推动农村工业化、现代化起 到过积极作用了，可以进一步完善这一制 度，从而使地级市成为中国最重要的区域 经济单元，取得高的制度绩效。[3] 4.加快推进“扩权强县”改革的思路 “扩权强县”的首要目的在于激发县 域活力，加快县域发展，从根本解决“三 农”问题，提升整个社会经济生活的统筹 协调水平，建设高水平的小康社会。改革 是一个系统的工程，涉及我国公共管理体 制的诸多方面，必须积极稳妥、有计划、 有步骤地推进。 4.1 “扩权强县”改革要因地制宜 要分析县域经济的一般特征，把握 宏观区域经济整体情；要认识到县域经济 发展的多样性、独立性和复杂性，具体分 析各县经济的生产力水平、区域环境、历 史沿革、产业结构、特殊资源、交通条件 和发展潜力等，区分不同类型的县域经济 以及不同的主导产业；针对不同县情分类 指导，促进县域经济在宏观区域内合理分 工、各具特色、健康有序地发展。 4.2 “扩权强县”改革要达成各方共识 有部分地市、县市认为没有扩权前的 省、市、县运作体制虽有问题，但经过长 期的运作磨合，在现实工作中已具备了较 强的操作性，可以适应实际工作的需要， 实行“扩权强县”是没有必要的。对此， 需要加强宣传，统一思想和认识，特别是 要对利益输出的地市政府领导讲明道理， 晓以利害，让各级政府都来关心“扩权强 县”这一重大战略性举措。 4.3 “扩权强县”改革要形成有序制 度推进 科学界定各级政府职能，划分中央、