强县扩权促进城乡一体化发展的条件分析

强县扩权促进城乡一体化发展的条件分析
摘要:强县扩权能够促进城乡一体化发展,但需同时具备以下条件:较为完善的市场经济制度、较为发达的基础设施条件、较好的经济发展基础、较明晰的市县之间职能定位以及较完善的市场监管机制。

标签:强县扩权;城乡一体化发展;条件
城乡一体化发展的关键在于加快以县域经济为主的乡村经济发展,形成城乡平等的法律地位;强县扩权在实践上已经证明可以促进县域经济发展,提升县域地位,因而强县扩权可以通过促进县域经济发展而推进区域城乡一体化发展。

但强县扩权促进区域城乡一体化发展需要满足一些条件,本文旨在探索分析这些条件。

值得说明的是,本文把县及其以下行政区域视为乡村,把地级市及市辖区视为城市,这样城乡关系即是市县关系,城乡一体化发展主要是指市与县的协调发展。

一、较为完善的市场经济体制是基本制度条件
市场经济体制是强县扩权促进城乡一体化发展的基础性条件,不仅因为市场经济体制是城乡资源合理配置的前提条件,而且因为市场经济体制同样是强县扩权实施的前提条件。

这是由市场经济体制本身的特征决定的。

(一)市场经济体制是城乡资源合理配置的前提条件
城乡一体化发展的关键在于城市经济系统生产要素与乡村经济系统生产要素能够通畅地流动,城乡两个专业化地域系统在资源上有较强的互补性,在生态上有较大的共生性,在经济上有较大的相依性。

然而,城乡之间这种资源的互补性、生态的共生性、经济上的依存性只有在市场经济条件下才能实现,这是由市场经济体制本身的特点决定的。

在计划经济体制下,乡村是城市的附庸,城市依据其行政权力优势采取“城市偏向”政策,使得资源更多地单向向城市移动,经济发展更多以城市为主,城乡之间资源的互补性和经济的依存性不能形成,导致城乡差距不断加大。

而市场经济体制下的财产主体人格化和独立化、市场竞争平等化、经济运行市场化等特征使得城市和乡村两个独立主体能够平等竞争、按市场规则运作,使得城乡之间的资源互补性和经济依存性得以实现,城乡差距不断缩小,一体化发展加速。

(二)市场经济体制是强县扩权产生的前提条件
计划经济体制是以政府高度垄断为特征的,政企、政事、政社合一的宏观管理体制。

在该体制下,各级政府不仅要拟定并下达各种经济社会计划指标,还要尽可能合理地分配各种生产资料和生活资料,承担社会生活的繁重事务。

政府职能范围无限膨胀,运转负荷强度大。

在这种体制下,省级政府直接管理地市合并后的几十个县比较困难,政府不得不以增加层次、减少管理幅度来减轻工作负荷,确保
经济社会发展,维护社会秩序。

市管县体制是计划经济体制下较好的选择。

市场经济体制的确立打破了计划经济体制下的管理理念和管理方式,政府主导型的资源配置权逐步被分割分离,市场和社会组织的基础性作用日益加强,社会组织力量逐步介入。

政府按照“凡是适宜于市场和下面办的事情,统统下放”的指导原则,切实转变政府职能,改革行政审批制度,重新调整权力关系,市场、社会和公民优先成为体制运行的基本法则。

在此体制下,省级政府将不再管理属于市场规则能够解决的诸多事务,管理内容的减少使得省级政府能够抽出更多精力拓宽管理幅度,增加对县的管理控制。

省级政府首先选择经济强县进行直管,强县扩权应运而生。

省直管县是市场经济体制下较好的选择。

(三)日益完善的市场经济体制是强县扩权促进城乡一体化的基本制度条件
我国市场经济体制建立以来,市场发育和完善程度明显提高,市场经济体制已基本确立。

据《2003中国市场经济发展报告》分析,2001年中国经济市场化程度已达到69%,在国际上处于中等偏上水平,依国际上一般标准①,中国已成为市场经济国家。

该报告对中国2010年作了高、中、低的预测,即便是低位预测的65%,中国也将成为准市场经济国家或接近于相对成熟的市场经济国家。

随着市场化程度的提升,政府角色和职能的转变将加速,单纯的行政命令效力不再像以前那样有效,市与县之间将越来越按照市场规则办事,将越来越通过市场实现市县之间的相互影响。

因此日益完善的市场经济体制,成为改革市管县体制,实行省直管县,促进市县和谐发展的基础性制度条件。

二、较为发达的基础设施是技术条件
城乡基础设施是城乡一体化的空间载体,通过便捷的交通和通信设施,可以大大缩短城乡之间的时间和空间距离,从而加快城乡之间经济发展的整合。

同时,基础设施也为强县扩权的实施与发展奠定坚实基础。

(一)基础设施是城乡一体化发展的基础保障
城乡一体化发展要求城乡两个地域系统在空间上具有可达性。

以铁路、水运、高速公路为主体的交通网络成为城乡物资、能量、技术等的重要载体;而邮电、通信网络成为沟通城乡经济、文化、技术信息的重要通道。

基础设施与城乡经济发展密切相关,基础设施的严重滞后会造成城乡经济发展的混乱。

国内学者所作的关于全国30个省区市的基础设施和人均国民收入相关关系的研究报告指出,基础设施与地区经济增长存在很强的相关关系,其中以邮电通信与人均国民收入的相关系数最高,为0.9325。

其次是交通运输,其相关系数为0.9038②。

邮电通信在改变城乡经济、社会及文化空间方面的作用尤其明显。

一是邮电通信大大缩短了城市与乡村之间在时空上的距离,使得各种信息得以迅速传播,沟通了城乡之间的联系,提高了城乡的可达性。

二是邮电通信有利于城乡之间交通向精神和文化层次扩展。

三是邮电通信促使城乡经济联系网络化。

在日益发达的
邮电通信体系连接下,城乡差别逐渐消失,城乡分割的局面被城乡日益紧密的联系所取代。

由此可见,发达的基础设施是城乡一体化发展的必备条件。

(二)发达的基础设施为强县扩权的实施奠定了基础
当省域范围内交通通信等基础设施不够发达时,客观上需要地级市作为中间管理层次,上传下达以协调管理县级事务,市管县体制有其存在的合理性。

然而随着经济强县经济的快速发展和基础设施的日益改进,县级事务可以更多更快地通过发达的基础设施直接送达省级政府。

省级政府在技术上也可以增大管辖幅度,增加对经济强县的直管。

因而,发达的基础设施是强县扩权必要的技术条件。

随着网上办公、远程会议、虚拟机关的产生,政府上下级部门和横向部门之间的时空界限被打破,政府部门之间的信息沟通和互动加强,行政组织中的一些中间管理机构可以撤销,扁平化的行政组织结构形态可以形成。

省级政府对于经济强县可以通过这种基础设施的改进而越过地级市政府管理,实行直管。

我国目前正在推行电子政务,几乎所有的县级政府都建立了自己的门户网站。

在不久的将来,电子政务的开展将对传统官僚体制产生颠覆性影响,原有的科层制下的金字塔式的权力模型被打破,平面化的权力结构将取而代之,低层次、宽幅度的扁平组织将成为未来政府组织形式的必然选择。

因而,日益发达的基础设施为实行强县扩权、省直管县市提供了技术条件。

三、较强的经济发展基础是根本条件
无论是发达的城市经济还是发达的县域经济,较强的经济发展基础都是促进城乡一体化发展的根本保障,因而较发达的县域经济正是强县扩权顺利实施并推进城乡一体化发展的根本条件。

(一)经济发展是城乡一体化发展的根本条件
经济发展是城乡一体化程度提高的根本动力。

一般地,经济发展水平的提高必然带来城乡一体化发展,而城乡一体化发展反过来又会促进经济发展水平的提高。

首先,经济发展密切了城乡经济联系。

新中国成立后我国经济发展的历史表明,当县域经济发展水平较低时,城乡之间经济联系微弱,而当县域经济发展迅速并与城市经济发展齐平时,城乡之间联系深入广泛。

如乡村工业化的快速发展改变了过去城乡隔绝的状态,扩大了城乡经济联系范围,推动了城市技术、资金和乡村资源、劳动力的结合,推动了城乡一体化快速发展。

其次,经济发展带来了城乡建设的发展。

随着经济发展,政府财政收入将不断增加,财政支出在村镇方面的建设投资增加,交通运输邮电通信等基础设施建设不断向乡村延伸与扩展,导致土地利用集约化和产业结构逐步升级。

这将有利于区域城乡空间结构的优化发展。

(二)经济发展也是强县扩权的基础条件
在当前锐意改革进取的时代,经济上的成就可以在一定程度上降低制度创新方面的风险。

省级政府鉴于经济强县的优良表现,出于对全省城乡一体化发展的全局考虑,情愿选择经济强县作为制度创新的试点,因而,经济发展成为扩权的一个必要条件。

这是因为:
一是经济强县具有较好的财政基础。

财政基础是县域加快城乡一体化基础设施建设、促进县域企业发展、构建良好经济发展布局等一系列工作的根本保障。

强县扩权改革的重点是促进县域内农村经济的发展,而农村经济发展滞后的关键是缺乏资金支持。

而经济强县良好的财政基础可以使县级政府能够拿出足够的资金支持农村的基础设施建设,从而促进城乡一体化发展。

同时,经济强县在招商引资、企业管理、经济发展中具有丰富的经验,能够使县域经济进一步快速发展。

二是经济强县往往是制度创新的先锋。

这些经济强县之所以成为经济强县,往往是因为这些县级政府能够抓住改革开放中的重大机遇,积极进行制度创新。

它们一般能够很快接受变革的观念,并且很有可能成为下一轮改革中制度创新的主体。

由省级政府推行的强县扩权改革,当然希望县级政府能够坚定不移地积极贯彻执行,经济强县的变革实践经验保证了它们能够接受并积极执行强县扩权改革,可能在执行过程中不断进行创新,以解决执行中出现的问题。

三是经济强县具有较好的宏观调控能力和科学的决策程序。

县域经济是具有相对较强独立性的经济实体。

在成为经济强县的过程中,良好的宏观调控能力和科学的决策程序是一个关键因素。

在扩权以后,县级政府更少受到直接上司?穴地级市?雪的干预,而省级政府由于地理的距离不可能过多地约束县级政府;如此一来,县级政府可支配的权力和资源便大大扩充。

如果县级政府没有较好的宏观调控能力和科学的决策程序,极有可能导致权力失控,盲目决策,形成未来进一步发展的障碍。

因此,具有良好宏观调控能力和科学决策程序的经济强县必然成为扩权改革的试点。

四、明确的职能定位和监管机制是保障条件
政府间关系的内涵“首先应该是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。

前者决定后三者,后三者是前者的表现”③。

因此,利益关系成为地方政府间关系的核心,市县关系亦不例外。

这种利益关系的调整需要明确的市县职能定位。

(一)明确的职能定位和监管机制是城乡一体化发展的保障
造成我国城乡二元经济特征的主要原因是城乡制度供给的不平等性,城市依据先发优势制定偏向自己的政策制度,而县域乡村处于劣势地位,得不到合理的政策制度保障。

在市管县体制下,这种“市统治县”的现象逐渐制度化、确定化,市与县之间各自的职能定位日渐明晰,监管机制日益完善,城乡之间朝着“市辐射带动县”并最终实现一体化方向发展。

但是,由于我国地方经济仍处于“行政区经济”④
运行时期,行政权力资源的等级和空间配置对城乡经济发展的影响极大。

随着近年县域经济的异军突起,县域经济成为一种特殊的行政区经济。

县级政府对权力的索求欲望增加,在实现经济发展过程中将更多地摆脱地级市政府的行政管理,从而可能对地级市政府的管理产生影响。

此时,原有的明确的职能定位和监管机制将被打破,原有的城乡一体化发展途径,即“中心——外围”途径可能受到阻碍,这种阻碍将一直持续到新的明确的职能定位和监管机制形成。

新的明确的职能定位和监管机制将形成新的城乡一体化发展路径并推动城乡一体化发展。

(二)明确的职能定位和监管机制是强县扩权顺利实施的保障
市县政府之间职能定位的明确化和对扩权县必要的监管机制也是强县扩权改革的重要条件。

强县扩权是新形势下市县利益关系及行政管理关系的大调整。

强县扩权对于中心城市的挑战是明显的。

强县扩权对于区域中心城市的直接挑战在于,地级市由于财政收入减少,政府能够运用行政权力发挥作用的空间相应缩小;间接挑战在于,县级经济管理权限的扩大,无疑会对地级中心城市的经济发展形成挑战,使其面临更加激烈的外部竞争。

正因为此,市县之间矛盾突起。

强县扩权的目的是要让放下去的权力变成现实生产力,是提高经济发展的效率,加快促进城乡一体化发展。

市县之间矛盾的存在使得强县扩权在实施过程中遇到障碍。

因而,要想达到强县扩权的效果,必须明确界定市政府和县政府的职能定位。

同时,市与县的关系,在中国是领导与被领导的关系,在国外是平行的关系,是合作、协调的关系。

变领导与被领导关系为合作、协调关系也需要明确界定市县两级政府的职能。

强县扩权需要必要的监督机构与监督机制。

依据管理学中“权责对等原则”,在强县扩权改革中县级政府经济与社会管理权力的扩大必然要有相应的责任与之对应。

实施强县扩权可能带来的负面影响主要是经济强县扩权后导致地级市对县级行政监督和约束力的削弱,加上省直管数量过多,管理起来力不从心,可能会出现县、市滥用行政权力的情况,使县级经济发展失控,以至于盲目攀比,追求政绩,搞形象工程,从而滋生腐败现象。

因而,在县级行政的权力扩大的同时,采取措施加强对县级行政权力进行有效的监督和约束非常必要,故建立健全有效的监管机制尤为重要。

注释:
①国际上一般认为:市场化程度在15%以下为非市场经济或计划经济,20%～40%为初步转轨经济,40%～50%为转轨中经济,50%～60%为接近准市场经济或转轨后期经济,60%～70%为准市场经济,70%～80%为相对或基本成熟的市场经济。

参见《2003中国市场经济发展报告》,北京师范大学经济与资源管理研究所著,中国对外经济贸易出版社,2003年版。

②参见战金艳、鲁奇:《中国基础设施与城乡一体化的关联发展》,载于《地理学报》,2003年第4期。

③参见谢庆奎:《中国政府的府际关系研究》,载于《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2000年第1期。

④行政区经济:中国改革开放以来,在由传统的计划经济体制下区域经济的纵向运行系统向社会主义市场经济体制下区域经济的横向运行系统转变时期出现的一种奇特的区域经济类型。

其奇特在于行政区经济是以中国国内区域经济的分割为特征,是与国际上地区性的区域经济一体化相悖的一种区域经济。

参见刘君德、舒庆:《中国区域经济的新视角——行政区经济》,载于《改革与战略》,1996年第5期。