强县扩权促进城乡一体化发展的条件分析

强县扩权促进城乡一体化发展的条件分析

摘要:强县扩权能够促进城乡一体化发展,但需同时具备以下条件:较为完善的市场经济制度、较为发达的基础设施条件、较好的经济发展基础、较明晰的市县之间职能定位以及较完善的市场监管机制。

标签:强县扩权;城乡一体化发展;条件

城乡一体化发展的关键在于加快以县域经济为主的乡村经济发展,形成城乡平等的法律地位;强县扩权在实践上已经证明可以促进县域经济发展,提升县域地位,因而强县扩权可以通过促进县域经济发展而推进区域城乡一体化发展。但强县扩权促进区域城乡一体化发展需要满足一些条件,本文旨在探索分析这些条件。值得说明的是,本文把县及其以下行政区域视为乡村,把地级市及市辖区视为城市,这样城乡关系即是市县关系,城乡一体化发展主要是指市与县的协调发展。

一、较为完善的市场经济体制是基本制度条件

市场经济体制是强县扩权促进城乡一体化发展的基础性条件,不仅因为市场经济体制是城乡资源合理配置的前提条件,而且因为市场经济体制同样是强县扩权实施的前提条件。这是由市场经济体制本身的特征决定的。

(一)市场经济体制是城乡资源合理配置的前提条件

城乡一体化发展的关键在于城市经济系统生产要素与乡村经济系统生产要素能够通畅地流动,城乡两个专业化地域系统在资源上有较强的互补性,在生态上有较大的共生性,在经济上有较大的相依性。然而,城乡之间这种资源的互补性、生态的共生性、经济上的依存性只有在市场经济条件下才能实现,这是由市场经济体制本身的特点决定的。

在计划经济体制下,乡村是城市的附庸,城市依据其行政权力优势采取“城市偏向”政策,使得资源更多地单向向城市移动,经济发展更多以城市为主,城乡之间资源的互补性和经济的依存性不能形成,导致城乡差距不断加大。而市场经济体制下的财产主体人格化和独立化、市场竞争平等化、经济运行市场化等特征使得城市和乡村两个独立主体能够平等竞争、按市场规则运作,使得城乡之间的资源互补性和经济依存性得以实现,城乡差距不断缩小,一体化发展加速。

(二)市场经济体制是强县扩权产生的前提条件

计划经济体制是以政府高度垄断为特征的,政企、政事、政社合一的宏观管理体制。在该体制下,各级政府不仅要拟定并下达各种经济社会计划指标,还要尽可能合理地分配各种生产资料和生活资料,承担社会生活的繁重事务。政府职能范围无限膨胀,运转负荷强度大。在这种体制下,省级政府直接管理地市合并后的几十个县比较困难,政府不得不以增加层次、减少管理幅度来减轻工作负荷,确保

经济社会发展,维护社会秩序。市管县体制是计划经济体制下较好的选择。

市场经济体制的确立打破了计划经济体制下的管理理念和管理方式,政府主导型的资源配置权逐步被分割分离,市场和社会组织的基础性作用日益加强,社会组织力量逐步介入。政府按照“凡是适宜于市场和下面办的事情,统统下放”的指导原则,切实转变政府职能,改革行政审批制度,重新调整权力关系,市场、社会和公民优先成为体制运行的基本法则。在此体制下,省级政府将不再管理属于市场规则能够解决的诸多事务,管理内容的减少使得省级政府能够抽出更多精力拓宽管理幅度,增加对县的管理控制。省级政府首先选择经济强县进行直管,强县扩权应运而生。省直管县是市场经济体制下较好的选择。

(三)日益完善的市场经济体制是强县扩权促进城乡一体化的基本制度条件

我国市场经济体制建立以来,市场发育和完善程度明显提高,市场经济体制已基本确立。据《2003中国市场经济发展报告》分析,2001年中国经济市场化程度已达到69%,在国际上处于中等偏上水平,依国际上一般标准①,中国已成为市场经济国家。该报告对中国2010年作了高、中、低的预测,即便是低位预测的65%,中国也将成为准市场经济国家或接近于相对成熟的市场经济国家。

随着市场化程度的提升,政府角色和职能的转变将加速,单纯的行政命令效力不再像以前那样有效,市与县之间将越来越按照市场规则办事,将越来越通过市场实现市县之间的相互影响。因此日益完善的市场经济体制,成为改革市管县体制,实行省直管县,促进市县和谐发展的基础性制度条件。

二、较为发达的基础设施是技术条件

城乡基础设施是城乡一体化的空间载体,通过便捷的交通和通信设施,可以大大缩短城乡之间的时间和空间距离,从而加快城乡之间经济发展的整合。同时,基础设施也为强县扩权的实施与发展奠定坚实基础。

(一)基础设施是城乡一体化发展的基础保障

城乡一体化发展要求城乡两个地域系统在空间上具有可达性。以铁路、水运、高速公路为主体的交通网络成为城乡物资、能量、技术等的重要载体;而邮电、通信网络成为沟通城乡经济、文化、技术信息的重要通道。基础设施与城乡经济发展密切相关,基础设施的严重滞后会造成城乡经济发展的混乱。国内学者所作的关于全国30个省区市的基础设施和人均国民收入相关关系的研究报告指出,基础设施与地区经济增长存在很强的相关关系,其中以邮电通信与人均国民收入的相关系数最高,为0.9325。其次是交通运输,其相关系数为0.9038②。

邮电通信在改变城乡经济、社会及文化空间方面的作用尤其明显。一是邮电通信大大缩短了城市与乡村之间在时空上的距离,使得各种信息得以迅速传播,沟通了城乡之间的联系,提高了城乡的可达性。二是邮电通信有利于城乡之间交通向精神和文化层次扩展。三是邮电通信促使城乡经济联系网络化。在日益发达的

邮电通信体系连接下,城乡差别逐渐消失,城乡分割的局面被城乡日益紧密的联系所取代。由此可见,发达的基础设施是城乡一体化发展的必备条件。

(二)发达的基础设施为强县扩权的实施奠定了基础

当省域范围内交通通信等基础设施不够发达时,客观上需要地级市作为中间管理层次,上传下达以协调管理县级事务,市管县体制有其存在的合理性。然而随着经济强县经济的快速发展和基础设施的日益改进,县级事务可以更多更快地通过发达的基础设施直接送达省级政府。省级政府在技术上也可以增大管辖幅度,增加对经济强县的直管。因而,发达的基础设施是强县扩权必要的技术条件。

随着网上办公、远程会议、虚拟机关的产生,政府上下级部门和横向部门之间的时空界限被打破,政府部门之间的信息沟通和互动加强,行政组织中的一些中间管理机构可以撤销,扁平化的行政组织结构形态可以形成。省级政府对于经济强县可以通过这种基础设施的改进而越过地级市政府管理,实行直管。我国目前正在推行电子政务,几乎所有的县级政府都建立了自己的门户网站。在不久的将来,电子政务的开展将对传统官僚体制产生颠覆性影响,原有的科层制下的金字塔式的权力模型被打破,平面化的权力结构将取而代之,低层次、宽幅度的扁平组织将成为未来政府组织形式的必然选择。因而,日益发达的基础设施为实行强县扩权、省直管县市提供了技术条件。

三、较强的经济发展基础是根本条件

无论是发达的城市经济还是发达的县域经济,较强的经济发展基础都是促进城乡一体化发展的根本保障,因而较发达的县域经济正是强县扩权顺利实施并推进城乡一体化发展的根本条件。

(一)经济发展是城乡一体化发展的根本条件

经济发展是城乡一体化程度提高的根本动力。一般地,经济发展水平的提高必然带来城乡一体化发展,而城乡一体化发展反过来又会促进经济发展水平的提高。

首先,经济发展密切了城乡经济联系。新中国成立后我国经济发展的历史表明,当县域经济发展水平较低时,城乡之间经济联系微弱,而当县域经济发展迅速并与城市经济发展齐平时,城乡之间联系深入广泛。如乡村工业化的快速发展改变了过去城乡隔绝的状态,扩大了城乡经济联系范围,推动了城市技术、资金和乡村资源、劳动力的结合,推动了城乡一体化快速发展。

其次,经济发展带来了城乡建设的发展。随着经济发展,政府财政收入将不断增加,财政支出在村镇方面的建设投资增加,交通运输邮电通信等基础设施建设不断向乡村延伸与扩展,导致土地利用集约化和产业结构逐步升级。这将有利于区域城乡空间结构的优化发展。