推动城乡一体化发展要创新思路

推动城乡一体化发展要创新思路

我国总体上已进入了以工促农、以城带乡工业化中期发展阶段，推进城乡经济社会发展一体化的时机已逐渐成熟。实现城乡经济社会发展一体化，要因地制宜实施城市化发展战略，要创新体制机制，着力构建城乡一体化发展框架，要发挥政府主导作用，以加快县域经济发展主要抓手，进一步深化农村改革。

标签：统筹城乡发展；城乡一体化；创新体制

党的十七大报告明确提出，要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化发展新格局”。十七届三中全会又作出了“加快形成城乡经济社会发展一体化发展新格局，推动农村经济社会又好又快发展”的战略部署，为推动城乡融合互动发展指明了方向。城乡一体化发展是统筹城乡发展的最终归宿，要统筹城乡一体发展，必须创新城乡发展的体制机制，彻底破除计划经济遗留下来的城乡分割的二元体制，切实纠正城市偏向，给农民以平等的国民待遇，推进城乡互动、城乡交融。

一、经济战略：因地制宜实施城市化发展战略

推动城乡一体化，首先要稳步实施城市发展战略。相对城市化而言，城乡一体化不是对城市化战略的推翻，而是城市化处于高级阶段后所表现出的一种客观规律。“城市化初期，城市对人口、产业的吸引和集聚处于主导地位，农村居民‘离土又离乡’会快速提高城市居民的密集度。国际经验表明，一个国家或地区的城市化水平超过50％后，区域社会开始向城乡融合即城乡一体化方向迈进，城市对农村的扩散、辐射和带动作用也会逐步增强。”在推进城市化过程中，要让农民充分享有公平的国民待遇、完整的合法权益和平等的发展机会，努力实现城乡地位平等、互补互促、城乡融合、协调发展。由于我国区域经济水平、社会事业发展不均衡，所以在推进城市化进程中还要注意不能脱离各类城市各自的发展阶段和特点，不能不加区别地实施城乡一体化政策，在政策制定上，应根据各地区经济社会发展水平，因地制宜地进行多样化发展，而不是单纯从大城市或小城镇的某一方面的发展来推进城乡一体化。

城市化不是简单地把农业人口变为城市人口，农业用地变为城市用地，更重要的是应注重质的变化。通过适宜的城市化战略，切实地为农村剩余劳动力的转移提供更多的出路，增加农民的收入，缩小城乡收入差距，改变他们靠天吃饭的现状，让广大生活在温饱，甚至贫困线上的农民也有机会享受现代文明的成果。是采用“优先发展小城镇”，还是“优先发展大城市”，或是其他的城市化战略，具体到各地区，应根据实际采取相应策略，特别是我国东中西地带发展的非均衡性，使得这种城市化的差异更加有所不同。总之，在制定城市化战略的同时，既要考虑由于人口拥入城市而带来的“城市病”问题，也要顾及充分利用聚集经济效益，并关注农民的切身利益。

二、主要着力点：统筹城乡基础设施建设和公共服务

我国城乡经济发展差距大，基础设施和公共服务差距更大。目前，农村饮水、电力、道路、通信等公共设施落后，上学、看病问题和社会保障水平低等问题突出。要着眼于统筹城乡基础设施建设和公共服务，创新管理体制和运行机制，加大资源整合力度，切实将公共资源向农村倾斜，着重改变农村基础设施薄弱和公共服务不足的状况，逐步实现基本公共服务均等化。要针对目前城乡基础设施差异大、功能柑局不合理、设施共享性等突出问题，切实把城市与农村作为一个有机整体，着眼于强化城市与农村设施连接，加大农村基础设施投入力度。特别要增加对农村饮水、电力、道路、通信、垃圾处理设施等方面的建设投入，实现城乡共建、城乡联网、城乡共用。着力推进城乡环境综合治理。加强农村防灾减灾能力建设。要巩固和发展城乡教育制度，健全覆盖城乡的公共卫生体系，积极解决好农村教育、卫生、文化、社会保障、住房等关系农民群众的切实利益问题，全面提高财政保障农村公共事业的水平，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，共享改革发展成果。

三、制度创新：构建城乡一体化发展框架

1完善农村土地制度

在推行农村土地承包制过程中，过去我们没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民，没有赋予农民以长期永久经营使用权和土地处置权。承包农户只是半自主的经营主体，没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织。农民组织和农村治理结构与家庭承包经济制度不配套，很多基本上还是沿袭人民公社三级体制，遗留的公社体制与家庭经营的经济制度的摩擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源。农村双层经营体制没有真正形成，农户家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整。在农村，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有完全解决。当前农村许多地方，集体经济已成为空壳，事实上只剩下农户家庭经营这一个层次。在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地和资产由小数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营这种现象制约了农民收入增长。因此，重构农村生产组织制度和治理结构是城乡一体化进程中一项非常重要的任务。

2明晰农村产权制度

目前，农村产权制度改革不到位已引发了一系列问题：其一，由农村土地权结构不合理导致当前农村愈演愈烈的土地矛盾和纠纷。我国土地集体所有、家庭承包经营制度无法解决两大矛盾：一方面是在集体内部，成员边界不稳定，新增成员具有天赋资源权和法定的承包权，因此土地承包关系稳定与承包关系变更的矛盾始终存在。另一方面是集体成员共同共有的制度设计，无法屏障其他利益主体的侵害，致使农村土地有权的排他性极其弱小，这给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空档。其二，农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。目前农村面临前所未有的土地调整压力，土地分配起点不公平、限制土地调整、征地或非农建设用地、农田标准化建设或土地整理、新乡

村建设运动、乡村干部调整土地或重新配置土地资源的欲望等都是导致承包土地调整因素。因此，集体土地总量养活的过程，也是农民承包土地高速的过程。现实农村，赋予农民长期而稳定的土地使用权的政策、法律精神远没有落实，农民土地权利事实上短期而不稳定。其三，农村土地大量转移诱致农村生产关系变化。农村农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户(民间、工商资本和外资)等三种主体迅速集中趋势，农地资源向非农用途大量转移，出现了“国家建设”、“园区开发”、“乡村集体圈占”三分天下的局面。农村土地资源转移的这两个“三分天”局面短期内不会改变。与此相对应，农地资源转移正在悄悄改變农村生产关系和社会结构。

因此，推动城乡一体化发展，在坚持和完善家庭承包责任改革方面，需要在以下几个方面作出努力：第一，尝试以股份合作制改造农村集体土地所有制。对农村土地实行股份合作制，不是土地实物的私有化，而是将价值形态的土地产权落实给农民，使农民有进入和退出的自由。第二，改造农村土地集体所有制度，用农民集体成员按人头进行分配来实现所有权的具体化、人格化，使土地产权清晰，长期归属于承包农户，并以此来减少土地私有化对农村经济社会带来的震荡，稳妥地化解当前存在的矛盾。第三，尽快完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、人股、继承土地承包权。

3建立城，统一的社套保障制度

推动城乡社会一体化要求要站在社会发展全局的高度把农村社会发展纳入整个社会发展全局之中，使城乡社会事业协调发展，确保城乡居民在居住、就业教育、医疗等方面享受同样待遇，最大限度地缩小城乡差距，使高度发展的物质文明与精神文明达到城乡共享。

当前由于我国体制等诸多原因，对已进城并转化为城市居民的农民在真正融入城市社会方面存在重重障碍，要还其以国民待遇，就要在以下方面做出努力：一是赋予其相应的劳动就业权；二是迁徙和居住权；三是受教育权，应当建立转移支付制度，保证农村义务教育，同时消除农民工子女入学的限制；四是生产经营权，要放手让农民进入更多的法律、法规未禁入的行业，保障其合理合法的生产经营权；五是社会参与权、引导和鼓励农民发展各类专业经济合作组织，代表农民权益，使之拥有平等的社会地位；六是社会保障权，要逐步在养老、医疗、最低生活保障等方面与社会接轨，建立和完善城乡一体化的社会保障体系。当前，在我国城镇，重点是将社会保障制度覆盖范围扩大到进城务工、经商的农民。在农村，重点是深化农村合作医疗制度改革，探索建立由政府组织、引导和支持，农民自愿参与，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。此外，要鼓励发达地区率先建立农民最低生活保障制度。

四、政府职责：以政府为主导积极稳步推进

1建设现代公共服务型政府

目前我国各级政府自接干预经济活动和配置经济资源还过多，应承担的社会