地方服务型政府建设的思路与对策

摘要：在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新时期，加快行政管理体制改革，建设服务型政府意义重大。

当前各地应继续深入贯彻党的十七大精神，以明晰政府职能为基础，以调适层级关系为核心，以优化政府组织为重点，以创新管理方式为手段，以健全财政制度为保障，加快建设服务型政府。

关键词：地方；服务型政府；思路；对策中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)04-0072-04地方服务型政府建设的思路与对策*何水（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新时期，党的十七大报告将行政管理体制改革摆在一个更加突出的位置，强调指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，明确要求“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

那么，各地应当如何进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府呢？笔者以为，当前各地应继续深入贯彻党的十七大精神，从以下五个方面着力，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

一、以明晰政府职能为基础政府职能是政府管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向。

转变政府职能，建立为企业、市场和社会服务的新体制，是建设服务型政府的根本。

各地加快行政管理体制改革，建设服务型政府，必须以明晰政府职能为基础。

首先，理顺四方面关系，推进地方政府职能转变。

党的十六大报告正式将我国政府的职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。

党的十七大报告则进一步强调要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务”。

鉴此，当前各级地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点真正转移到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能上来，同时突出其社会管理、公共服务职能。

而为了顺利实现政府职能转变目标，就必须按照党的十七大报告“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，理顺政企、政资、政事、政中四方面关系。

其次，结合政府工作实际，明晰地方政府职能总体构成。

根据党的十六大报告“十六字”的政府职能定位及地方的实际，我们认为，当前及未来的一段时间内，各级地方政府应当履行的职责和发挥的功能可以进一步具体化为“6+1”：“6”即规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务六个方面，“1”是指城市管理。

一般来说，省、县政府主要为前六方面职能，城市政府如市、区政府因城市管理任务较重，故应在此六方面职能之外单列出城市管理职能。

具体来说：（1）规划管理，即研究和制定中长期经济社会发展战略和发展规划，有效开发和利用土地资源，制定区域开发、功能布局的规划管理。

（2）经济管理，即根据中央统一要求和地区实际情况，运用经济和法律手段，同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，对社会总需求和总供给进行总量调控，促进经济结构调整和优化，保持辖区经济持续快速健康发展；运用财政手段调节地区间、社会阶层间的收入分配，维护社会公平。

（3）国资管理，即代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，依照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，加强对国有经营性和非经营性资产的监督和管理，确保国有资产保值增值。

（4）市场监管，即依法组织实施对市场主体经营行为和活动的监督检查，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，为企业提供良好的市场环境和服务；完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，严厉打击制假售假、商业欺诈、侵犯知识产权等扰乱市场秩序的违法行为；建立健全诚信体系，实行信用监督和失信惩戒制度。

（5）社会管理，即依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，调节收入分配，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定；保护和治理生态环境；建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力；协调社会的各种矛盾，协调不同利益群体之间的关系，保证社会的公平与公正，严肃处理各种损害群众利益的行为；做好民族、宗教和侨*基金项目：国家社科基金重大项目（07&ZD030）“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”；河南省教育厅人文社会科学规划项目（2008-ZX-169）“服务型政府建设模式研究”成果。

务工作，促进各民族的共同繁荣，引导宗教与社会主义相适应，发挥归侨、侨眷和海外侨胞的作用；维护社会稳定，搞好社会治安，严厉打击犯罪，保障人民群众安居乐业。

（6）公共服务，即完善就业服务体系和社会保障体系，加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教科文卫体等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障和创造条件。

（7）城市管理，即按照城市规划，有序推进区域内的基础设施、重大工程建设和旧区改造；组织实施市容市貌、环境卫生、园林绿化、城市交通、房屋土地等行政管理和执法工作，为企业和市民创造良好、便捷的生产生活环境。

二、以调适层级关系为核心各级地方政府间职责不清、关系不顺以及行政层级过多是当前地方行政管理体制的一个突出问题。

因此，在“推进政府职能转变，明晰地方政府职能总体构成”的基础上，应进一步合理划分各级地方政府职能，理顺纵向政府间关系，完善地方政府分层管理体制。

首先，合理划分和依法规范各级地方政府职能，理顺纵向政府间关系。

一般来说，各级地方政府因性质、行政地位、政府权能和管辖范围等等之不同，其政府职能会有相应的区别。

我们认为，各级地方政府管理职能主要取决于两大因素：（1）各自公共物品和公共事务的范围；（2）决策、执行、监督职能在不同层次的不同侧重点。

如前所述，规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务、城市管理是各级地方政府职能的基本内容，但这些职能在不同层级地方政府那里的分布和重要性是不同的，即使是各级地方政府共同承担的职能其实现方式也有所不同。

换句话说，省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点，应注重政策法律制定和宏观管理的职能；省以下地方政府，特别是城市政府，直接面对社会、企事业单位和公众，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。

以宪法明确规定的省、县、乡三级政府为例。

省级政府的职责应主要是：（1）处理地方与中央以及兄弟省市的关系；（2）协调市县之间的关系；（3）提供全省性的公共物品，管理全省性的公共事务，如规划、交通、能源、基础设施、公益性问题设施等。

在七大职能中以规划管理、经济管理、国资管理为主，其行为方式主要以行政立法与制定公共政策和战略规划、协调监督为主，一般不应直接从事具体事务的管理。

县级政府的职责应主要是：（1）结合区域实际，贯彻落实省政府各项决策；（2）处理与邻近市县的关系；（3）负责提供辖区范围内的公共物品，促进区域经济社会全面协调发展。

其行为方式兼具决策型和执行性。

而乡镇政府和城市中为办事处的街道则应更多地负责具体社会管理、公共服务、城市管理、市场监管等工作，行为方式以执行为主。

其次，减少行政层级，完善地方政府分层管理体制。

目前，我国在地方上一般设有省、市（地）、县、乡四级政府。

而从国际经验和我国历史上看，三级是主流。

[1]行政层级过多不仅造成机构臃肿、人员冗多、滋生官僚主义，而且延缓了信息传递速度，易导致信息失真，从而既增加了行政成本又降低了行政效率。

随着经济的市场化、信息的网络化、交通的便捷化、公务员的专业化，取消市（地）行政层级的条件已经成熟。

而从国家现代化建设大局和长远要求看，我国行政区划改革创新的大思路应该是缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治，因此各级各类行政区划建制都有改革创新的任务，但考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性，调整变更宜从低层开始，逐渐推进。

鉴于此，当前应重点搞好以下三方面的改革探索：（1）扩大县乡规模。

随着撤乡并镇工作的开展，乡镇数量大幅度减少。

但同时县市规模过小的问题也日渐突出。

县乡规模过小必然造成行政成本高、资源浪费以及自我调节能力差等问题，严重制约地方经济社会的发展。

（2）精简市区内部管理层次和机构设置。

目前地级以上城市不论规模大小都有四个管理层次，即市政府—区政府—街道办事处—居委会，称为两级政府、三级管理、四级落实。

政府管理层级过多，严重影响行政效率和效益。

当前应以减少管理层次为目的，鼓励大中城市进行行政区划建制和机构设置改革，并引导它们按照精简、效率原则调整和重组市内各级各类机构的管理职能。

（3）逐步推进省县直管体制。

当前应在总结强县扩权等改革经验的基础上，逐步推进省县直管体制。

为此，要着重研究解决好三个问题：一是省市县行政管理职能的划分和调整问题，二是财政税收问题，三是司法体制问题。

需要指出的是，省直管县不宜一步到位，应该分步实施，比如首先改革财税体制。

[2]三、以优化政府组织为重点政府组织是行政管理体制的物质载体，其对于政府职能的实现和行政效率的提高具有至关重要的作用。

[3]当前应在前述“明晰政府职能，调适层级关系”的基础上，从以下三方面入手深化机构改革，优化政府组织。

首先，理顺政府机构改革与党委机构改革的关系。

政府机构改革中必须解决党政机关机构持续膨胀、人员大量超编、职能交叉重复的问题。

对不同层级的党政机构又须采取不同的思路。

县及县以下党委和政府，在工作方式和方法上，党委应侧重总揽全局，管大政方针、重大决策；政府应侧重于行政执行、实施决策。

但是不能绝对化和过分细化。

县、乡党委面对的是许多具体实际问题，党委不参与政务，其总揽全局、解决实际问题的能力就会被架空，且易形成两个权力中心，加深矛盾。

为此，党政部门之间职能不能交叉，要将交叉职能合并到一个部门，有的机构可用一套人员两块牌子或合署办公。

省、市（地）级党政关系的处理上，则应注意把党的领导职能同政府的公共管理职能分开，避免职能交叉与机构设置上的重叠。

要撤销各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门。

并且要注意社会公共权力与党的执政权力的区别。

党要把直接承担的社会公共职能交还给其主体，党委也要善于把政治权力转变为社会公共权力，增强自己的执政能力。

其次，理顺条块关系，深化政府机构改革。

我国条块关系不畅的症结在于职责同构。

要从根本上理顺条块关系，就须打破职责同构，实现从“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变。

反映到各级政府的机构设置上，则应坚持因地制宜，按照各级政府实际履行职责的需要设立。

具体来说，对于中央专有的事项应该由中央垂直管理，且中央在地方的派驻机构在人事、财政和编制上应与地方政府脱钩，当然，地方政府也没必要再设立类似的主管部门。

中国目前有一些机构该垂直管理的还没有垂直管理，对于这样的机构，变革的思路是，一律改为中央部委在地方上的派出和垂直领导机构，而不能再作为地方政府的一个组成部门。