关于依法治税与组织收入的理论思考

关于依法治税与组织收入的理论思考

依法治税是依法治国方略在税收上的重要体现，是治税思想的灵魂和核心。组织收入是国家发挥税收财政职能作用，为国家筹集财政资金，促进国民经济持续、稳定、健康发展提供财力保证的重要手段。如何促使依法治税和组织收入有机地统一起来，达到良性互动，是当前税收工作亟需解决的问题。本文从现实出发，着眼未来，谈谈处理好两者关系的几点思考。

一、两者存在的现实矛盾

（一）政府税收行为和依法治税的现实矛盾

1、财政体制不完善，地方保护主义盛行。由于划归地方的税收收入规模与地方政府所承担的事权不对称，加上科学规范的财政转移支付制度尚未建立，地方政府履行政府职能的财力不足，在组织收入过程中，有的地方政府借口体制缺陷，采取各种手段，千方百计挖中央税收、保地方财力。同时，在中央对地方实行一系列放权政策的同时，也产生和加剧了条块之间的矛盾。在税收问题上，地方本位主义严重，不少地方保护、纵容偷税，甚至成为偷逃税的策划者和组织者，造成国家税收大量流失。

2、税收计划与税收工作考核制度缺陷。长期以来各地税收计划的编制不是根据GDP的发展变化来确定的，而是采取按上年完成的收入基数加上计划增长量来确定。这种计划指标往往与经济发展的实际情况偏差很大。导致地方政府事实上以计划为依据进行征税活动，这与依法治税是根本对立的。某些地方政府为了完成收入任务，不惜践踏税收法制，公然违背税收法律、法规，收“过头税”、“引税”、“买税”。

3、以权代法和行政干预擅自减免税收。改革开放以来，各级政府急于发展地方经济，地方政府在企业发展和税法执行上出现矛盾时，往往自觉或不自觉地以行政权力干预税务机关执法。如一些地方为发展当地经济，盲目上一些投资有缺口的基建项目，要求税务机关对这些投资项目的税收实施减免，甚至由政府直接下文确定减免某项税收。还有一些地方在“税收优惠越多，经济发展越快”的思想指导下，相互攀比，越权自定与税法相悖的税收优惠政策。严重弱化税收的法治原则。

（二）人文环境与依法治税的现实矛盾

一是纳税人不依法缴税。主要表现在自觉申报纳税意识较差和纳税申报不实，偷逃税现象严重。据调查，全国各地普遍存在经营者不愿自觉申报纳税的问题，在纳税较好的城区也存在较多的漏征漏管户，在农村申报率更低，较好的乡镇也只达到85-90%，低的不到一半。另据有关资料显示，2002年1-6月全国税务机关共检查纳税户101.66万户，偷税户数达24.6万户，占检查面的24.2％,查补税款达107.8万元。

二是税务执法人员不依法征税。（1）税务执法水平不高。部分税务人员违章办事、执法犯法甚至以税谋私的情况仍然存在。有些税务人员在税收执法过程中经常以人情挂帅，把自己手中掌握的税收执法权当做谋取私利的工具。（2）税务执法刚性不足。税收执法力度不大，税务机关由于还没有较完善的税收司法保障，税务执法仍然受到各种因素的干扰，有

关部门在配合上不力，造成一些涉税案件难以查处。（3）执法程序不规范。执法中重实体法，轻程序法的现象比较普遍，忽视征管基础工作，不按程序办事。据1999年的有关资料表明，在纳税人与税务机关打的“官司”中，税务机关的胜诉率只有15%，有32%败诉，撤诉的占53%。

（三）法制环境与依法治税的现实矛盾

一是现行税收法律法规对一些政策界定不十分清晰，税收法律法规本身不统一，政策衔接不太好，客观上给税务机关造成了执法难度。具体体现在，税收执法依据不完备，有些法律不符合法理，下位法与上位法之间存在冲突，有的法律规范不健全，有的同位阶的规范性文件互相矛盾，造成税务部门内部“依法打架”的情况时有发生。如在征收自行车车船使用税工作中，就出现各省执行政策不统一，使得一些省份开征不久又停征，一些省份对自行车税不敢问津，一些还在征收的省份则骑虎难下。

二是一些“暂行条例”的法定效力低，使部分地方各自为政，出现随意制定税收优惠政策、行政干预税收，以费挤税、以费代税屡禁不绝，造成社会税收意识薄弱。

三是部分地区曲解税收法规，擅自印发涉税文件。据资料显示，全国2001年共查出与国家税法不符的涉税文件1458份，其中税务机关内部文件387份，地方党政和其他部门文件1071份。各地违反税收制度金额21.4亿元。

以上这些问题都严重阻碍了税收的可持续发展，成为当前组织收入与依法治税的主要矛盾。

二、产生问题的根源及成因

（一）财政体制不够完善，加剧了组织收入与依法治税的矛盾

一方面现行分税制财政体制在中央与地方收入的划分上不很合理，一些税基较广，与第一、第二产业发展关系密切的税种（消费税的全部和增值税的75%部分）主要划分为中央收入，而与第三产业（除商业增值税作为共享税收入外）发展关系密切的税种又基本上作为地方收入。税种收入的这种划分，无疑导致了地方政府涵养税源行为的偏差，混淆税款入库级次，截留、转引税款，违法开设过渡账户现象应运而生。另一方面，现行分税制财政体制在主要税种收入增量分配上，过于注重中央集中财力的速度和力度，中央所占的比例过高，没有很好地兼顾地方的利益。致使地方政府一味提高税收计划，以满足地方财政的需求。第三，新的税收体制将税收管理权限高度集中在中央，没有赋予地方税收管理权。为了解决改革、开放和发展中碰到的一些实际困难和问题，客观上迫使地方政府在税收上采取一些灵活变通的做法，破坏了税法的统一性、严肃性和权威性。第四，地方财政预算分配体制不完善，造成财政预算支出需求与税收收入总量供应脱节，税收计划任务出现畸轻畸重现象，很难体现地区间的经济发展差异。特别是经济发达地区和经济欠发达地区形成了“藏富于民”和“涸泽而渔”的鲜明反差。在欠发达地区，一些地方政府不顾经济税源的实际，以支定收，违反规定征收税款。

（二）依法治税的人文环境没有真正形成

近年来，我国立足加强法制建设，不断完善税收法治。但长期以来，由于受封建思想的影响，以及税法宣传的广度和深度受到限制，很大一部分人的思维方式还是停留在权大于法和情优于制度的一种观念，在法律面前没有真正体现出人人平等的法制原则。首先一部分执法者认识不到依法治税的重要性，仍存在有法不依，执法不严的现象，在部分地区还相当严重。其次有相当一部分公民的纳税法律意识薄弱，存在着许多错误认识，不少的纳税人成为了“法盲”，偷逃税行为屡禁不止。

（三）税收立法、执法和司法保障机制不够完善

税收立法目前存在立法层次较低，中央与地方权限界定不清的问题。目前除《征管法》、《个人所得税税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》通过立法外，其他单项税种都是以行政法规的形式颁布的，立法层次较低，且平行并列，重复因素较多，在一定程度上影响法律效力，削弱了税收执法力度。另外没有制定一部完整规范的《税收基本法》，缺乏统一规范的税收母法，难以规范税法中的共性问题，不能简化各单行税种税法，使之简便、明确、可行。

（四）税务执法制约不力

1、缺乏有效的外部监督机制。外部监督具有信息灵、监督范围广泛、独立公正等特点，在税收执法权的监督体系中发挥着重要的作用。然而，在现实中，税收执法的不透明，尤其是个休户税负的核定及缴纳情况公布不够，使社会这一外部监督力量对税务执法人员的监督难以到位。

2、缺乏有效的内部监督机制。内部监督主要是上下级之间，机关内部之间，内设纪检、监察、法制、审计部门对执法的监督。但在实际工作中，上级机关对下级重使用轻管理；同级干部间相安无事、一团和气、不愿监督；政务不公开，渠道不畅通，下级难以监督或不敢监督；有关监督规章制度不细，执行不力，监督机制不完善，不利于监督；专门监督机关重事后查办，轻事前防范等。这些都严重防碍了组织收入工作在依法的原则下开展。

3、缺乏有效的科技监督手段。从当前情况看，征管手段的信息化建设对依法治税监督起着愈来愈大的作用，但在实际工作中工作，信息化建设步伐较慢，尤其是地方税务系统信息化软件建设滞后，在税务执法人员中也还未形成共识，阻碍了系统内部之间的相互制约。

三、处理好两者之间关系的探讨

从以上矛盾及原因探析来看，结合税收实践，要实现依法治税与组织收入的统一，应该具备以下几个条件：1、完备的社会主义市场经济分配体制；2、健全的税收监督制度；3、完善的税收司法制度；4、良好的法制人文环境。因此，就未来一段时期看，要处理好依法治税与组织收入的关系，关键应做好以下几个方面的工作：

（一）改革和完善财政预算体制，科学确定税收分配计划

一是进一步完善分税制体制。合理划分中央和地方的财权和税权，以保证中央和地方都有较稳定的收入来源，从根本上遏制政府违反税收法律、法规行为的产生。