08 第8章 城市基础设施投资体制管理

第二，土地收益金。 第三，充分利用信贷资金，发行债券。 第四，拓展融资渠道，实现投资主体的多元化。 第五，把公用事业推向市场 。
三、我国城市基础设施投融资资体制 存在的主要问题



（1）市政建设计划滞后，审批周期长。 （2）市政工程投资多头管理，缺少经营机制。 （3）市政建设资金主要靠政府拔款、融资渠道单一。 （4）市政工程项目管理部门职责不清，市政建设管理 体制还没有完全理顺。 现行市政建设体制存在的突出问题，是没有把市政设 施作为资产来经营，从而无法实现市政设施的资产保 值和增值。

私有私营模式。

四、借鉴国际惯例
3．发达市场经济国家投融资模式

按照政府在都融资活动中对社会资源配臵参与程度不同， 大致可以分为三种模式：



（1）市场主导型模式。政府以间接调控为主，主要依靠 市场机制，运用经济和法律手段对全社会投融资活动进行 引导和调控。如美国、英国。 （2）政策引导型模式。政府运用指导性计划进行调控， 一方面通过国家预算政策，将预算支出的一部分直接用于 国有企业的投资或融资给地方企业。另一方面，对所有企 业的生产和投资通过增减税收、价格政策和信贷政策等进 行间接调控和引导。如德国、法国、日本等。 （3）政府主导型模式。政府直接参与投融资活动与自由 市场经济结合起来，通过制定规划、政府参与投入、控制 土地、劳动力市场，对企业参股、控股等形式调控，通过 财政税收等经济杠杆的作用，进行有效地宏观管理。如新 加坡、韩国。


一是财政绝不为投资集团作担保。 二是投资集团之间不能相互担保，避免出现连环灾难， 造成大面积金融风险。 三是各投资集团的专线资金不能能交叉使用。财政拨 付的专项资金虽然放在投资集团，但使用范围受财政 掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。
二、重庆市城市建设投融资体制改革探索

（3）“三大平衡”是投资集团必须牢牢把握和严 格遵守的最基本的经营原则。


1．构建融资平台
第一，组建建设性投资集团，采取三大保障性措 施，增强建设性投资集团的资本实力和投融资能 力。

（1）“五大注入”充实资本金。 一是国债注入。 二是规费注入。 三是土地储备收益权注入。 四是存量资产注入。 五是税收返还。
二、重庆市城市建设投融资体制改革探索

（2）“三个不”构筑防火墙。

城市基础设施包括以下内容：城市水源和供水、排水 和污水处理、煤气厂和输配管网、集中供热、城市交 通和道路桥梁、城市电源和输变电线路、城市邮电通 信、防水、防洪、防震等城市防灾设施、城市战备设 施、城市园林绿化、环境卫生等设施。
二、城市基础设施的作用

城市基础设施的作用，是它同其它城市系统构成 相互作用过程中所输出的效能。


所谓投融资，是指各类主体为提供产品和服务而 进行的资金筹措和资金运用的行为。简言之，就 是资金的筹措和运用，包括融资和投资两个方面。 投融资改革，从政府层面上讲就是指政府负责公 共物品的提供，而将公共产品的生产交给企事业 单位，通过广泛吸收社会资本参与公共产品市场， 提高政府投资对社会资源优化配臵调控能力。


一是净资产与负债的平衡，即把资产负债率控制在 50%左右。 二是集团现金流的平衡。 三是投入与产出或资金投入与来源要平衡。
二、重庆市城市建设投融资体制改革探索
2．改善融资环境

主要采取三大措施：

一是实施破产关闭劣势企业，消除坏账； 二是处置企业各个资产管理公司的不良债务； 三是打包打折集中处理包括国有和民营在内的 工商企业在过去向各大商业银行融资形成的不 良资产。
欧洲国家比较强调政府对经济的介入。
四、借鉴国际惯例
2．城市基础设施建设方式

国有公营模式。

即政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或 准国有部门按商业化原则经营。

国有私营模式。

即政府以所有者身份，委托或授予非国有公司（经 营者）全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或 特许权。 即针对可以设施的方式，提 供相应的基础设施服务；或者以收购、受让等剥离 原来公有股份的方式进入市场，提供竞争性服务。
二、城市基础设施投融资体制改革的思路
2．融资机制创新 资产证券化是指资产原所有人将具有 良好收益前景的资产从母体中剥离出 来，通过投资银行等中介机构的运作， 将资产收益权转化成向公众发行的证 券。
二、城市基础设施投融资体制改革的思路

3．处理好规模经济与竞争的关系


“马歇尔冲突”
经济学家马歇尔经济理论中关于规模经济和垄断弊 病之间的矛盾的观点。 马歇尔认为：自由竞争会导致生产规模扩大，形成 规模经济，提高产品的市场占有率，又不可避免地 造成市场垄断，而垄断发展到一定程度又必然阻止 竞争，扼杀企业活力，造成资源的不合理配置。因 此社会面临一种难题：如何求得市场竞争和规模经 济之间的有效、合理的均衡，获得最大的生产效率。
第二节 城市基础设施投融资资体制改革
一、城市基础设施投资的分类 二、城市基础设施投融资体制改革的思路 三、我国城市基础设施投融资资体制存在的主要问题 四、借鉴国际惯例
一、城市基础设施投资的分类

按照投资和收益，将基础设施各产业分为四种类型：

纯公益性项目。

即产出服务无偿提供，投资不仅没有盈利，还要从外部补充日常经营 费用和维修费用。如生态、环保、防洪排涝、城市道路等项目。 即产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投 资基本无法回收，更无法盈利。如灌溉、工程调水供水等项目。 即营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，难以依 靠自身积累来完成更新性质的投入。如城市供水、供气、地铁等。 如特定的铁路线、特定的收费公路及桥梁、隧道独立电厂、电站等。 其中有些项目的投资盈利性超过一般竞争性行业如以用户投资而由企 业收益的城市电信等。这类项目如放弃垄断，可以增强其公益性。
2．能力形成的同步性和建设的超前性


三、城市基础设施的特性
3．运转的协调性和系统性

首先，城市基础设施必须在质和量、空间和时间 上同城市发展保持协调，

即城市基础设施应该与城市人口、人民生活水平、城市经 济、城市房屋建设保持一定的比例。


其次，城市基础设施内部各子系统之间的联系也 非常紧密。 再次，城市基础设施的各项设施都构成一个有机 整体或独立系统，不能割裂。
二、重庆市城市建设投融资体制改革探索

现实经济活动中的资金来源主要是银行贷款、资 本市场融资、各类基金投资三大渠道。

从银行贷款渠道看，由于银行担心不良贷款比重高， 因此银行机构放贷条件比较苛刻，贷款余额增长缓慢。 没有银行资金的支持，城市基础设施建设能力弱，要 改善基础设施瓶颈制约有困难。
二、重庆市城市建设投融资体制改革探索

低收费项目。


一般收费项目。


能够全部回收投资，而且能够产生资本积累的项目。

二、城市基础设施投融资体制改革的思路
1．开源节流

节流的渠道有：


（1）政府缩短投资战线，降低投资成本； （2）让民营经济发挥作用，或采用BOT的方式，在 城市基础设施、公共品（自来水、煤气）提供领域， 降低进入门槛，吸引多方投资； （3）转让城市维护管理权，节省开支。 （1）土地。公开招标出让经营性土地，实现土地资 源价值的最大化； （2）城市的空间资源有偿转让； （3）盘活存量资产。

四、借鉴国际惯例
1．欧美国家的基础设施投资体制

美国的基础设施以市场竞争为主，“凡民间能做 的事情政府绝对不插手”。


铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立 起来的，其他交通、能源、电信、也都是民间投资 经营，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐助的。 唯一例外的是公路全部由政府建设。

第三节 城市基础设施投融资体制改革实践
一、上海城市基础设施投融资体制改革探索 二、重庆城市建设投融资体制改革探索
一、上海城市基础设施投融资体制改革探索
1．上海城市建设投融资体制改革

第一阶段，以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。 第二阶段，以土地批租为重点，挖掘资源性资金。 第三阶段，以资产运作为重点，扩大社会融资。采取多样化的 投资融资模式： 一是体制创新，在城市轨道交通建设上，引入竞争机制，实行 投资、建设、运营、监管四分开。 二是政策推进。通过营造政策环境，全面推行社会招商。 三是强强联合。 打破行业界限，引导大企业集团参与投资，组 成由具备一定实力的大企业集团共同出资的项目公司。 四是资本运作。 发挥上市公司的作用，通过配股、国有股减持 和资产经营等资本市场运作途径，拓宽融资渠道。

开源的渠道有：

二、城市基础设施投融资体制改革的思路
2．融资机制创新

项目融资和资产证券化是国际上项目融资发展的新 趋势。 项目融资是指对需要大规模资金的项目金融活动。 借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为 还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来 处理。


所谓BOT方式，是指建设——经营——转让，通常是由 项目东道国政府或其所属机构与项目公司签署协议，把 项目建设及经营的特许权授予项目公司。 所谓TOT方式，是指东道国把已经投产的项目在一定期 限内转让（T）给外资经营（O），以项目在该期限内的 现金流量为标的，一次性地从外商哪里容得一笔资金， 用于建设新的项目，外商经营期满后，再把原来项目移 交（T）回东道国。
一、上海城市基础设施投融资体制改革探索 2．多元投资格局

（1）积极探索以公司为主体的城市建设运作模式。 （2）将城市基础设施推上证券市场。 （3）引入市政“特许经营权转让”概念。 （4）对负责全市城市建设的专职机构实行政策倾斜。 （5）市政建设领域的各部门职权分明，协调运作。