当前高校二级学院权力运行机制研究-

当前高校二级学院权力运行机制研究

自1984年大连理工大学率先恢复学院制以来，学院制管理已经成为我国高校内部管理体制改革普遍采取的一种模式。学院制管理改革有利于高校学科的发展和教学科研工作的开展，推动了我国高等教育的快速发展和中国特色的高等教育理论体系的逐渐形成。但是，我国大学学院制改革的深度还不够，科学合理的二级学院权力运行机制还没有完全确立。为了加快建设教育强国，进一步促进大学和谐校园建设和科学管理，建立一套科学合理的学院权力运行机制是推进高校学院制改革的一项重要课题。

一、当前高校二级学院权力运行机制存在的主要问题及原因分析

（一）存在的主要问题

作为大学内部管理的中间层次，当前我国高校二级学院的管理机构主要包括院党委（党总支）、院行政机构、院学术民主管理机构等三部分。整体来看，当前二级学院发挥了管理重心作用，运转比较稳定，三部分管理机构分工协作，各司其职。但学院内权力运行也存在一些矛盾和问题，主要表现在：党政权力关系不够清晰、学术权力与行政权力关系不够平衡、民主监督不够到位、学生参与管理不够充分等方面。

1.党政权力关系不够清晰

实施学院制以来，我国高校对二级学院领导体制进行了多种尝试，有实行院长负责制的，也有实行院党委（党总支）领导下的院长负责制的，还有如东北师大等高校试行的教授委员会领导下的院长负责制，最近几年不少高校实行了党政共同负责的党政联席会议制度。这些都是对二级学院领导体制的有意义的探索和尝试。然而，仍然有部分高校二级学院存在党政权力关系不够清晰、不稳定等问题，主要表现在：党政之间沟通不够、职责范围界限不明晰，有的事大家都管，有的事却没人管；部分领导重大问题不通气、不集体讨论决策，不照章办事，造成党政班子不团结，工作不协调；还有一些领导回避矛盾，保持表面“和气”。

2.学术权力和行政关系不够平衡

尽管我国绝大多数高校实施了学院制管理模式，在二级学院内部设置了一些代表学术权力的各种委员会，如学术委员会、学位评定委员会、教师职称职务评审委员会等，但以“行政权力为中心”的传统在我国高校管理中仍占有主导地位，学术权力发挥作用不够充分，可能影响部分教师参与学院管理和发挥决策咨询作用的积极性。

（1）学术权力受重视不够。学院权力过分集中于行政系统，大学在有限资源的使用中，

行政权力往往占有优势地位，很多学术活动由于涉及教育资源和经费的使用往往受到行政

的约束；涉及学术事务的管理或改革，按照规定的程序、规则自下而上的运行方式不多或

流于形式，难以保证学术权力对学术事务决策的参与。

（2）教授在管理中的作用不够明显。东北师大等高校实行了以“教授委员会集体决策基础

上的院长负责制”，这一制度是“教授治学”的探索和尝试。但整体上来看，在多数学院重大问题的决策中，教授及其组织参与决策的途径和方式有限，也缺少参与和影响决策的制度保障，学术权力得不到充分体现。虽然大部分高校的学院已经设置了学术性机构，并且开

始注意发挥学术力量参与学校的重要学术事务决策、审议和咨询。但从其构成来看，无行

政职务的教授、副教授在学术性机构中所占的比例较少，在学术事务决策中很难充分体现

学者的立场和观点。

（3）难以对行政院长权力进行有效制约。我国高校二级学院不管实行哪种领导体制，都

存在院长权力过大倾向，院长集行政权力、学术权力、重大事项决定权于一身。在部分二级学院中，学院的财权、师资队伍聘任权、职称评审权等事实上掌握在院长一人手中，即使那些实行党政共同负责制的高校也存在这一问题。这是因为，院长往往是行政、学术“双肩挑”，大都是某一学术领域的专家，而书记则不一定是学术专家，导致学院学术权力

和行政权力过于集中，如果不能形成对行政院长权力行使的有效制约和监督，就容易导致

院长独断行为的发生。

3.民主监督不够到位

学院内部的民主监督机构主要指学院工会（教代会），此外还包括院共青团（含学生会）

等其他民主参与机构。尽管我国绝大部分高校都建立了工会（二级教职工代表大会），但

是一些学院领导却不重视工会（二级教代会）工作，削弱了工会、教代会的“维护、建设、参与、教育”的职能作用。其次，部分学院二级工会（二级教代会）管理制度还不够规范，工会、教代会的议程随意性较大。部分教职工关注的重点、难点、焦点问题不能纳入会议

的议程；有的重大决策虽经教代会通过，但会后缺乏有效督办和贯彻执行，最后不了了之，没有落实；有的征集提案热热闹闹，处理提案却冷冷清清。院学生代表大会大多仍停留在

学生事务方面，参与学院民主管理与监督作用基本被忽略，普通教师和学生事实上很难参

与院系事务的管理。

4.学生参与管理不够充分

尽管大学生参与高校二级学院事务管理已经成为一种趋势，并且不少高校都对大学生参与

二级学院管理做了很多尝试，但仍然存在一些问题，主要表现：其一，以担心会影响他们

的学业和择业、学生处于心理和生理不成熟期为由，置大学生于大学教学、科研及学术管

理之门外。其二，学生权力在实施过程中往往处于被动状态，作用甚微。其三，学生参与

学院管理的范围虽然涉及教学、科学研究、社会服务等领域，但是参与管理的活动内容却仅仅是一些极简单的表层工作，作用不明显。

（二）原因分析

1.高等教育发展历史原因

从历史上看，我国高等学校内部没有形成学术力量参与学校管理的传统。新中国成立后，高等学校被视为意识形态的重要阵地，突出强调教育的上层建筑属性，对于教育的功能也是突出政治功能。这样一些认识反映在高等学校管理上，则是服从政治需要，遵循上级指示办事。大学也一直被视为国家的事业单位，套用国家行政单位的管理体制，建立了一套完整的行政管理机构，形成了上令下行的行政管理方式，由此，学术权力在学校管理发挥作用的必要性和可能性受到了很大的影响。

2.高等教育管理体制的影响

新中国成立以来，我国习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学，按行政组织的方式对校、院、系进行权力分配，并赋予其相应的行政级别，确立管理中的隶属和服从关系。客观上造成我国高等教育管理体制统得过死，包得过多，学校没有形成法人治理结构。政府建立了庞大的教育行政机构，并赋予教育机构各种职能和权力，与之对应，高校也建立了庞大的内部行政职能部门，强化了高等学校内部的行政权力，造成学术权力和行政权力的失衡。

3.二级学院领导体制的多样化

虽然中共中央颁布的《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国高等教育法》等文件和法规，明确规定了高校的领导体制为“党委领导下的校长负责制”，《条例》也对院（系）党组织的职责做出了一些规定，比如要求院党委（总支）领导学院的党建和思想政治工作，对学院的办学方向和执行国家以及学校的方针、政策和规章制度起保证监督作用，同时积极参与学院行政管理工作重要事项的讨论和决定等，但是对二级院（系）实行何种领导体制却没有明确规定，导致众多高校对二级学院领导体制缺乏统一的认识。

4.学院权力制衡监督机制不完善

尽管我国高校二级学院中，也设立了教代会、工会、各种学术性组织等多种监督机构，但是由于权力监督机构及其规章制度不完善，缺乏相应的法律依据，并且由于领导对这些监督机构不重视，往往流于形式，使得监督机构长期以来处于从属地位，导致监督乏力。此外，学术权力参与高等学校管理也没有受到应有的重视，即使在一些学术事务委员会中，教师代表也只是在行政部门指定的原则下发挥有限的作用。这样，在大学管理中，教师权力的影响力与完备的庞大的党政体制相比，只是出于从属地位，教师对大学中的大部分学术事务以及大量的非学术事务的发言权有限。