测量城市政府发展能力——基于行政层级的差异性分析

DOI：10.19299/ki.42-1837/c.2016.17.004领导科学论坛国家治理评论测量城市政府发展能力——基于行政层级的差异性分析安园园摘要：跨越行政层级对政府能力进行测量是国内学术界很少触及的研究课题。

利用2015年中国城市政府能力综合调查数据，分析城市政府行政层级对城市政府发展能力的影响。

通过差异性检验，发现中国城市政府的发展能力与其所处行政层级紧密相关，且仍然受到其所享有的政治资源和经济地位的影响，证实了政策资源在城市发展过程中的重要性。

副省级城市更侧重经济和社会均衡发展，印证了中央对副省级城市在国民经济和社会发展方面的特殊定位。

关键词：城市政府能力；行政层级；继承与流动中图分类号：D668文献标识码：A文章编号：2095-5103（2016）05-0034-（09）作者单位：安园园，南开大学周恩来政府管理学院；天津300000；Email：Stepheny_an@。

342016.05一、问题的提出与研究现状政府能力始终是判断政府施政质量优劣高低的重要标准之一。

现代意义上的政府能力研究始于西方。

19世纪末的现代化浪潮中，经历过第二次世界大战后，各典型国家的政府纷纷表现出在政治统治和社会管理方面的“能力萎缩”。

为扭转局面、避免出现严重“失序”，各国学者纷纷展开对“政府能力”的研究。

经过长期的探索与发展，国外对于政府能力的研究，已经形成了一些比较深刻的理解和成熟的理论。

受到研究视野和客观环境的影响，直到上世纪90年代末、21世纪初，国内学术界才开始比较系统地探讨政府能力，特别是中央政府能力。

国内学术界对政府能力的研究起步较晚，最初关于这一问题的研究还是在经济学领域进行的，［1］随后才有学者立足政治学、公共行政学专业继续深入。

具体来看，国内学界对政府能力的研究主要集中在四个方面。

一是从政府能力相关理论概述的角度进行分析，立足行政主体、行政客体、政府与环境互动、政府政策、政府活动结果等不同视角探讨政府能力的内涵、结构、特征及其建设问题。

［2］二是将政府能力置于某一历史阶段之下，主要研究在新形势下中国政府能力的建设和提升路径。

例如在现代化进程中、在国际化大都市进程中、在和谐社会视角下、在城镇化进程中等前提条件下研究政府能力。

［3］三是结合当前发展的理论和现实热点问题，主要探讨新社会现象和相关理论热点的出现对政府能力提出的新要求。

［4］四是比较研究，出现了建立评价地方政府能力的指标体系，进行评估和比较的研究。

研究层次主要集中在省级地方政府、省内地市政府以及重要城市群内部城市间政府能力的比较。

［5］虽然上述研究的侧重点各有不同，但在逻辑上还是存在一定共识的，具体如下：其一，从研究逻辑来看，将“社会支持”视为政府能力得以发挥的基础，这是学界研究“政府能力”问题的一个共识性基础。

陈国权教授认为，“缺乏社Measuring City Government Development Capability:a Variance Analysisbased on China’s Administrative LevelsAN YuanyuanAbstract:The measurement of government capability across administrative levels is a topic rarely touched by Chinese academia.Based on the comprehensive survey data of Chinese urban government capacity in2015,this pa-per analyzes the influence of administrative level of urban government on the development ability of urban govern-ment.The difference test,found that the development of China ability of city government and the administrative lev-el are closely related,and still have the rights of political resources and economic status,confirms the importance of policy resources in city development process.Vice provincial cities more emphasis on economic and social balanced development,confirms the central deputy provincial cities in the national economy and social development of spe-cial positioning.Key words:city government capability;administrative levels;inheritance and flow政府创新35领导科学论坛国家治理评论会支持的政府则是一个软弱无力的政府”，社会对政府的支持是有限度的，这与政府权威和社会价值取向有关。

［6］汪永成教授谈到政府与社会之间“不仅存在此消彼长的替代关系，还应该是伙伴关系、合作关系”。

［7］其二，明确了“政府职能”和“政府能力”的关系。

在早期有关政府能力的研究中，很多时候，政府职能研究者直接套用政府能力的概念。

金太军教授认为，“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度”。

［8］汪永成教授在进行政府能力的结构分析时也谈到，有什么样的职能就有什么样的外显能力类型。

［9］辛向阳教授认为，“政府职能是指政府应该发挥的作用和负担的职能，政府能力是指政府能够发挥和实际发挥作用的程度”。

［10］其三，政府能力具有层次性。

以研究对象为标准，对政府能力层次的研究大体可以分为单一层次政府的“横向政府能力”研究与多层次政府的“纵向政府能力”研究两类。

一是作为一种横向关系的政府能力。

以单一层次政府为研究对象，“各分支之间的质量和数量上的区分”就是政府能力的层次性。

［11］伴随时间流转，政府能力的层次划分会在内容和规模上发生变化。

二是作为一种纵向关系的政府能力。

“不同层级政府在某些职能和能力上的区分”体现了纵向政府能力的层次性。

“调整政府职责的纵向划分，打破职责同构”是中国政治体制改革进行到目前阶段，不管是理论界还是政府官员都已经达成的统一认识。

［12］每一级政府管特定的事，决定了不同层级的政府肩负着不同的发展目标和城市定位，与之相关的政府能力分支会得到强化。

已有的研究工作为后续研究工作的深入奠定了基础，但也存在一些不足：第一，研究工作总体上还停留在理论分析上，实证研究比较少。

第二，已有研究主要从政府能力外显分类进行研究，而对于政府能力内部结构，以及各种因素之间与整体政府能力之间的关系研究比较少。

第三，已有研究主要以某一特定层级的政府能力为研究对象，比如对中央政府、省级地方政府、省内地市政府能力的比较和分析，而对于不同层级政府能力的研究，明显关注不足。

虽然此前有研究对政府能力进行测量，但是这些研究的对象只局限于同级政府，对不同行政层级政府的纵向间比较存在明显的空白，而本文希望在以上方面进行进一步尝试。

我们想知道的是，如果城市政府的行政层级上存在差异，那么这种差异是否会影响到政府的经济发展、社会治理、服务提供、资源调配等能力，又是否在政府发展能力上有所展现？二、测量城市政府能力城市政府在整个国家政府管理体制中属于承上启下的中观层次，有着区别于中央政府和基层县、乡（镇）政府的特殊性。

［13］伴随全球化和中国城市化进程的加快，城市发展实力的大小很大程度上代表了国家竞争力的强弱。

从不同国家的经验来看，在城市发展过程中，城市政府充当着重要角色。

一般来说，对于政府能力的评价可以从主观和客观两个角度来进行。

纵观近年来国内关于政府能力的量化研究成果，多是从客观角度设计政府能力测量指标。

客观性指标主要以公共保障、公共行政、公共环境、公共服务、科技教育以及操作运用资源为主，比如，最低社会保障平均标准、电子政务水平、工业废水排放达标率、科教文卫经费占GDP比重等。

［14］然而，这些指标体系存在的问题也很明显：首先，中国的政府能力测量指标体系都是基于某一理论进行设计，且设计的指标侧重于从分析框架的角度来考虑，偏重政府战略管理层面而忽略了从政府实际运行的角度综合评估政府能力，“政府能力362016.05不仅表现为外在显性的运作能力，而且还表现为内在的潜在能力”。

［15］其次，测量指标未能充分体现当前中国政府改革的新趋势，对政府的组织学习创新关注不足。

再次，指标体系未能充分体现公众对测量政府能力指标的重要性评价，指标体系以及指标的权重设定在很大程度上没能反映公众的真实需求。

由于中国城市政府行政层级较多，各个地方在经济社会发展、文化背景和公众价值取向等方面都存在很大差距，因此，在设计政府能力测量指标的时候，既要衡量地方经济社会发展的客观情况，也要考虑当地民众的主观感受；既要比较政府各项活动所取得的成绩，也要测量政府的动态运行过程。

因此，从方法论的角度考虑，政府能力指标体系设计应该坚持以下原则：一是主客观结合，二是普遍性与特殊性结合，三是动态与静态结合，四是指标数据方便获得。

立足于政府过程的研究方法，为什么未选用政府过程的理论框架设计指标体系？［16］因为通过实际操作发现，很多反映政府动态过程的指标在数据收集和观察上存在困难。

比如信访量、地方预算编制具体过程以及执法工作情况等数据难以获得。

此外，很多动态指标是对政府运行过程的描述，但实际上很难完整地反映城市政府的实际能力，因为这些指标和城市政府能力之间的因果作用机制相对复杂。

若选取不当，容易以偏概全。

考虑中国政府过程的特殊性，站在行政机关的视角，选择三个一级指标体现政府动态运行过程：一是资源配置能力，意见表达、意见综合实际上表现的是政府合理获取整合人、财、信息等资源的能力；二是科学履职能力，决策和决策执行反映政府科学制定和有效实施政策的能力；三是组织学习创新能力。

《中国城市竞争力报告》对政府管理竞争力的测度，将创新能力视为直接影响政府未来竞争力的重要指标。

Winter也提出组织扩展、改变、创造的能力是影响组织未来发展的重要因素之一。

［17］伴随改革逐渐深入，政府创新的重要性日益凸显，因此选取“组织学习能力”作为测度政府发展能力的重要指标。