上海节约集约土地资源的生态思考

上海节约集约土地资源的生态思考
城市研究 35
图1
上海市城乡规划体系示意图
图3 2009年上海市土地使用现状示意图
图4 上海市工业用地规划布局示意图
综合功能利用。如嘉定在绕城森林中，鼓励适度比例的郊野农 庄等乡村休闲公共设施融入森林公园；毗邻主城区建设北郊湿 地，其公共设施占其建设用地约30%；主城区部分绿带与城市 休闲公共设施有机结合，丰富城市公共活动空间。 2.2.2 必须合理定位新市镇 目前，嘉定安亭镇、青浦朱家角镇、金山枫泾镇等已各具 特色。但从可持续发展来看，一些新市镇功能定位比较模糊、 人口集聚不够，部分拆并后的老镇区日渐衰落。因此，要改变 为建镇而建镇的模式，避免人气不足、职居隔离和资源浪费， 并针对不同类型和区位的新市镇进行分类指导。近郊新市镇是 上海城市化最活跃的区域，应纳入中心城拓展区，统一建设标 准，推进产业结构转型、环境建设和生活设施配套，节约集约 利用土地；远郊新市镇根据交通条件、产业支撑、与新城距离 等，部分与新城互动推进建设，如安亭、枫泾、陈家镇等，部 分结合基本农田和水源地保护，完善公共服务、市政交通和旅 游服务设施，形成生态型示范镇。 2.2.3 必须有序建设中心村 中心村既是上海城乡体系中的重要层次和城乡统筹的基 础单元，也是确保城市生态安全的基本环节。应结合大浦东、 闵行、宝山、奉贤中心村试点，根据因地制宜、相对集中、村
1 上海现实：郊区城市化与资源紧约束
1.1 城市化主战场从中心城迅速向郊区转移 进入21世纪，上海加快郊区城市化的进程，启动郊区 “一城九镇”建设，松江新城和嘉定安亭、闵行浦江、宝 山罗店、浦东高桥、青浦朱家角、奉贤奉城、金山枫泾、 崇明陈家镇等试点城镇相继建设。2004年，上海出台《关 于切实推进“三个集中”、加快上海郊区发展的规划纲 要》。同年上海中低收入动迁住房启动建设。2006年1月上 海市委明确“1966”城乡规划体系的基本框架（图1）。 2007年上海编制各区县域总体规划实施方案。 随着人口和产业的郊区化，特别是近郊大型居住区 的布局建设，城市建设用地呈现由中心城向外扩张的趋 势，中心城已与宝山、闵行地区连绵发展；同时，上海将 新城作为郊区城市化的主战场，嘉定、松江、临港成为 “十一五”重点建设的新城，先进制造业、保障性住房、 公共配套服务设施、环境建设等项目主要结合重点新城展 开，城乡一体化建设进入了快速发展时期。 1.2 城市规模突破规划预期，土地资源呈现紧约束 随着上海中心城不断对外扩张、郊区新城对土地的快速 消耗，以及工业区相继建设，上海提前进入资源紧约束阶 段。一方面，现状人口已突破城市总体规划预期（图2）， 近十年来年均增长30万人，2009年上海常住人口1921万 人；另一方面，城市建设规模增势迅速，近十年年均新增 建设用地60-80km2，2009年全市建设用地约2860km2，集 中城市化地区已突破外环线范围（图3）。 根据国务院批准的《上海市土地利用总体规划（20062020）》，至2020年全市新增建设占用耕地约452 km2。因 此，在目前行政区划不变、耕地指标不减的前提下，上海 可供发展的用地极其有限。 1.3 如何平衡土地资源是上海城市生态安全的关键
式向社会化大生产转变，农业生产工业化，乡村基础设施 完善，乡村居民平等地享受现代文明。但是，城市和乡村 作为一种非均质的地域经济空间，其产业发展、功能形态 必然具有不同特色。乡村是城市的生态储备空间，是水源 地、森林、湿地、粮食生产、绿色蔬菜的基地，维护具有 生态功能的乡村空间是城乡一体化的重要目标。 上海城乡一体化受资源集中、集约配置客观规律的支 配，必须实行集聚发展模式。实施和推进土地节约集约利 用，不仅需要与社会经济、城镇布局、产业发展相协调， 而且要综合考虑解决与土地资源利用相关的水源地安全、 耕地保护、生态培育等关系上海长远发展的战略问题。 2.2 重视紧凑发展、重点有序的城乡体系构建 上海受行政区划、土地资源等因素的制约，空间拓展非常 有限。因此，紧凑的、非均衡、有重点的城乡体系对确保上海 城市生态安全至关重要。 2.2.1 必须紧凑发展重点新城 上海应从长三角区域节点城市的定位聚焦重点新城的发 展。如青浦作为长三角城市群中重要的服务型节点城市， 应形成相对独立、功能完善的综合性城市。同时，上海探 索促进新城土地集约利用、增强新城规模能级、强化人口 集聚的举措。如：嘉定新城现已初具规模，而青浦、南桥 新城2020年规划人口增幅均接近150%；3个新城规划人均 建设用地指标呈15%-40%降幅，居住区规划人口密度达到 1.5万人/km2（图4）。 结合生态用地的规划建设，上海新城积极推动土地资源的
2 紧凑模式：上海确保城市生态安全的必然选择
2.1 上海城乡一体化必须走紧凑发展之路 城市化发展模式是决定城市生态空间的主要因素。城乡 一体化是城市化发展的目标。目前，对城乡一体化存在不 同认识，在实践中容易陷入城乡均衡发展和资源分散配置 的误区。城市化并非城乡均衡发展，更不是城乡一样化， 让所有的乡村变为城镇。即便是城市化水平达90%的上 海，乡村地区仍将长期存在。 从国际经验看，进入城乡一体化阶段，乡村小农生产方
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对外通道等，是上海城市发展的根本保障，也是建设用地需求 旺、投资强度高、占地面积大的重要领域，其用地的节约集约 利用是上海实施紧凑型城市化目标的基本要求。 2.4.1 突破行政界线、部门行业的束缚，实施区域基础设施一体化 在强化以上海为中心的大都市圈高速公路、铁路、内河航 运、机场、港口等组成的区域交通规划建设中，资源共享非常 重要。据不完全统计，长三角区域内按全部机场计，机场密度 大于1.2座/万km2；按民用和军民合用机场计，机场密度达到 0.8座/万km2；按民用机场计，机场密度也达到0.5座/万km2； 而美国机场密度为0.6个/万km2。因此，应立足于对机场资源 的区域共享，实现机场资源的合理利用和优化布局。 2.4.2 加强长三角重大交通设施和水源、高压走廊、能源设施的规 划衔接 应统筹港口、机场、对外通道、市政设施的标准协调与资 源共享，预留城际快速交通系统发展的空间；电厂、天然气门 站、水厂等要积极推进与区域各城镇的市政网络的协同发展， 加强在能源、水资源、环境治理和保护方面的合作；深水岸 线、天然气管网布局要与电源规划结合。 目前，上海正以节约集约利用土地资源为目标，积极探索 和长三角各城市基础设施区域共建、共管、共享，构建“规划 整合、设施共享、空间紧凑”的节能省地型城市。
表1
三个新城人口规模、人均建设用地比较
名称 嘉定城 青浦城 南桥城
现状人口规模 （万人） 52.5 28 28
规划人口规模 （万人） 65 70 75
现状人均建设用地 （m2/人） 129.5 182.1 134.5
规划人均建设用地 （m2/人） 110.6 121.4 83.2
土地是人类最基本的生态资源，人类所有的活动都必须 依托于所栖息的土地资源。2009年哥本哈根会议标志着低 碳时代的到来，上海不可避免地面临生态、环境、资源和 能源等各方面的压力。由于上海所依赖的生态系统原本就 很脆弱，加上巨大的人口压力和高强度的开发，以及面临 自身发展转型和后金融危机时代经济竞争的双重考验，如 果延续“以土地促增长”的模式，生态安全将成为未来上 海核心竞争力的软肋。 与国内外先进城市相比，上海正面临土地资源枯竭、环境 污染蔓延、湿地功能下降、生态空间不足、能耗居高不下等一 系列发展瓶颈。上海在实现发展转型和实现“世界城市”的愿 景过程中，如何平衡土地资源紧张？如何协调生态安全与土地 资源的关系？如何统筹城乡维护水源地、滩涂湿地、农林用地 等资源的安全储备？这些问题已经不容回避地摆在了上海城市 规划工作者的面前。
图2
近年来上海市人口总量变化
36 城市研究
上海城市规划 | 2011 | 1
2.3 清理整合各类工业开发区 合理布局工业用地是城市紧凑发展的关键。随着1990年代 乡镇和区县工业的发展，至2003年上海共有177个各类开发区， 规划用地达1008km 。 伴随中心城功能重塑和产业结构调整，上海在中心城实 施“退二进三”，在郊区通过清理整顿开发区，淘汰、归并、 整合了零星低效的产业用地。同时，上海实行“批项目、核 土地”制度，出台《关于设立市级工业园区综合评价指标的意 见》、《上海产业用地指南》等文件。工业用地按照“控制总 量、用好增量、盘活存量、提高质量”的用地方针，进一步推 进工业用地的集聚。 经过两次清理整顿，上海明确了41个国家公告开发区（包 括15个国家级、26个市级），其中以工业区为主的开发区38 个。2009年结合“两规合一”工作，进一步清理布局凌乱、规 模小且无发展余地的工业点、城镇外孤立工业用地、生态保护 区内的工业区块等，进一步确认104个工业区块，规划用地面 积约764km 。全市工业发展逐步形成以工业园区为主体、工业 基地为支撑、城镇工业地块为补充的基本格局（图4）。 在规划工业区外，现状建成和已批未建的工业用地约 400km2，其中约一半转性为城镇服务业和生活用地，其余将逐 步拆除、复垦转为耕地，为上海留出生态拓展空间。 2.4 推动区域重大基础设施的共享共建 城乡统筹背景下的紧凑发展必须依托区域一体化的基础设 施。重大基础设施包括水源、能源、市政站场、港口、机场、
As a metropolis, Shanghai faces the challenges of land deficiency, ecological space shortage and limited environmental capacity. In order to exploring planning methods of economical and intensive use of land resources for implementation of urban and rural areas sustainable development in Shanghai, it is important to combine with the concept of ecological safety and land use in planning. Taking Shanghai as an example, the author analyzes from an ecological perspective on the land, examines the traditional concept of land-use planning to establish planning model with the context of compact development; suggests that Shanghai urban and rural plan should change focus on city scale to the protection of ecological resources. The paper also recommends that space control should be focus on key urbanization areas and ecological districts.