土地节约集约利用情况的研究

土地节约集约利用情况的研究

**市土地节约集约利用情况的研究

土地是民生之本，发展之基，土地的不可再生性，决定了保护土地、促进土地节约集

约利用对保障国家粮食安全，维护社会和谐稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展

都具有十分重要的意义。近年来，国家加强宏观调控，地根紧缩，加之经济社会迅猛发展，工业化、城镇化的加快推进，使原本就十分紧张的用地矛盾更加突出：重点项目、公益事业、小城镇建设……每个项目都在“挤”有限的用地指标。如何通过节约集约利用土地来

化解土地供应“瓶颈”制约，成了当前迫切需要思考和解决的问题之一。为此，我们进行

了专题调查，并就节约集约用地提出一些建议。

一、土地利用现状及特点

至2020年底，全市共有土地175.4322万亩。其利用状况为：农用地120.4505万亩，其中耕地100.3997万亩、林地0.1万亩、园地1.724万亩；建设用地37.0281万亩；未

利用地17.9536万亩，分别占土地总面积的68.7%、21.1%和10.2%。人均占有耕地0.83亩，远低于全国、全省平均水平。

最新一轮土地利用总体规划修编成果显示，2020年至2020年，国家分配**的规划建

设用地指标为25408.8亩，平均每年仅有2540亩规划建设用地指标。近几年，**每年新

增建设用地在4000亩左右，有限的规划建设用地指标显然不能满足今后一段时期的发展

需求。近几年国家下达**的年度耕地转用计划仅700亩左右，与**每年的实际用地相比，

缺口在3000亩以上。自2020年以来，省国土厅采取了一系列压控措施，如提高供地门槛，点供和单独选址指标重点安排省以上核准项目；压缩挂钩规模，全省挂钩周转指标由8万

亩下调至3万亩等。土地上争难度加大，土地供需矛盾十分突出。

二、节约集约用地的主要做法

近年来，**以创建国土资源节约集约模范市为契机，围绕“节约集约保发展，创新机

制促转型”创建主题，积极探索适合地域发展的节约集约用地新模式、新机制，在不断实

践中总结出“五坚持、五依靠”的节约集约用地之路。

1、坚持科学规划，依靠优化布局促进节约集约。紧紧围绕“学赶苏南、跨越发展”

的战略部署，根据2020年制定出台的《关于加快推进工业转型升级的实施意见》，结合

**国民经济社会发展规划、城乡规划、产业发展规划，着重体现主体功能区规划编制的原则，科学、合理编制新一轮土地利用总体规划，确保上级下达的耕地保有量和基本农田保

护面积不减少，建设用地总规模不突破。从本地区经济、社会资源环境和传统产业优势出发，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，充分发挥本地资源优势，按照“主导产业

高端化、传统产业品牌化、新兴产业规模化”的发展思路，合理布局化工、机电、医药、

农副产品加工四大主导产业用地结构和功能分区，充分挖掘土地使用价值，以产业集聚推

进用地集约，提高土地产出效益。

2、坚持政策引导，依靠经济杠杆促进节约集约。坚持集约节约的政策导向，立足于

提高土地利用效率，综合运用财政、税收、价格等手段，规范和引导用地行为。一是设置

工业用地准入门槛。积极转变观念，变招商引资为招商选资，建立项目准入制度，明确项

目投资强度、土地容积率、绿化率等方面的具体要求。规定企业使用新增建设用地不得享

受规费、税收优惠政策，促进用地单位使用存量土地。对进驻“一区四园”和主城区的项目，在国家规定投资强度的基础上适当提高投资标准。严格执行国家限制用地目录和禁止

用地目录，落实国家相关产业政策，把有限的用地指标向高科技、高附加值、新兴产业项

目倾斜，对一些投资规模小、产品档次低、产能落后的“两高一低”项目一律不予供地。

二是加强建设用地批后监管。供地后，严格对照合同约定条件，督促检查项目建设情况，

凡未达到合同约定标准的，一律不予发放土地使用证书，并责令限期整改到位。创新开展

点供项目回访服务，会同发改、财政、规划、住建、经信、商务、国税、地税、工商等部门，专项开展点供项目节约集约用地监测评估，促进项目达产达效。三是加大存量土地盘

活力度。先后两次开展存量土地专项调查，依据国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》严格处置，今年以来成功收回2宗闲置土地500亩，计划安排给10多个中小项目盘活使用。不断完善存量土地盘活办法，将存量土地盘活收益向园区、乡镇、原土地使用者倾斜；出台奖惩措施，将存量土地盘活与园区、乡镇城乡建设用地增减挂钩指标分配挂钩；指导

园区、乡镇成立集体资产管理机构，剥离债权债务，为存量土地盘活扫清障碍。

3、坚持改革管理，依靠机制创新促进节约集约。以体制机制创新为突破口，着力健

全完善土地利用和监管长效机制，规范和引导土地节约集约利用。一是构建节约集约用地

体制。建立“飞地”政策倒逼机制，国家用地计划指标不再安排乡镇，促使乡镇招引项目

进驻园区。制订“飞地”项目税收分成机制，将“飞地”项目列为园区、乡镇年度目标管

理考核内容，调动园区、乡镇落实“飞地”政策的积极性。全面落实工业用地“一降低一

禁止两必须”政策，倡导园区非生产性设施实行共享。鼓励园区建造高标准厂房，全市建

成标准厂房10.65万平方米，有关园区正在筹划建设四层以上安装工业电梯的标准厂房。

严格建设用地控制指标管理，达不到要求的核减用地面积，当年新批工业项目用地供地率

低于90%的暂停次年新增用地报批。二是完善土地交易市场体系。引入交易竞争机制，探

索建立工业用地竞价出让机制，让项目争指标，以提高土地使用效率。有针对性、有步骤

地推出工业用地上市，营造良好的竞争态势。6月份，**一宗9.63亩的工业用地经过54

轮竞价，最终以58.33万元/亩的价格成交，溢价率265%，工业用地挂牌出让实现由“走

程序”向“真竞价”的转变。强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，禁止非法压低地价招商引资。对协议出让和原行政划拨的土地，改变为经营性用途的，依

法由政府收回后，重新实行招拍挂出让，切实提高土地资源市场配置程度。三是创新用地

评估激励机制。坚持把节约集约用地作为破解用地难题的有效途径，逐步建立健全重点行业、重点区域土地利用评价制度，探索建立低效土地退出机制。将开发区土地节约集约利

用评估工作推广到全市，考核结果不仅纳入园区、乡镇领导干部考评体系，还与国家下达

的年度用地计划指标分配、新增建设用地审批挂钩，改变传统的指标“按需分配”、用地“按需审批”的模式。