浅谈土地资源的节约集约利用(一)

浅谈土地资源的节约集约利用(一)

摘要：我国人多地少，人地矛盾日益尖锐的今天，针对土地利用中土地结构和布局不合理，建设用地粗放，土地利用率低，后备资源少，土地开发空间不足，耕地数量每年逐渐减少等问题，我们要充分认识到节约集约利用土地重要性。并通过规划、计划的调控作用，充分利用闲置土地，完善建设用地储备制度，做好土地开发整理工作，加强监督检查，全面落实节约集约用地责任，使每个人都意识到要节约集约用地，达到坚守18亿亩耕地红线不动摇。关键词：土地资源；节约集约；利用；措施

要确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标，必然要加快工业化和城镇化的发展，发展和建设需要占用大量的土地是不可避免的，而且我国的人口还将继续增加，这样土地供需矛盾将日益尖锐。《政府工作报告》明确提出，要把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。发展是第一要务，这一点任何时候都不能动摇，问题在于发展必须是科学的、协调的、可持续的，表现在土地利用上必须坚持节约集约用地制度，坚守18亿亩耕地红线。这就要求我们要树立正确的用地观，从落实科学发展观的高度，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，积极推进节约集约用地。

一、我国土地资源的基本情况及利用中存在的问题

我国虽然拥有960万平方公里的土地，但我国是人口大国，人均资源相对不足，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均耕地的1/3。而且我国的人口还将继续增加，对耕地的需求会进一步增大，人增地减的矛盾会进一步加剧。

（一）土地利用结构和布局不合理，产出效率低

建设用地规模模糊，土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现双向调控。许多城市“摊大饼”式地外延扩张，热衷于宽马路、大广场建设，建设用地集约利用程度不高。在广大农村，空闲住宅、空心村、闲散地大量存在，土地浪费严重。

（二）土地利用十分粗放，利用率不高

城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地，城市闲置地占5％，城市容积率低，还有40％属于低效用地，粗放浪费现象比较严重。

（三）土地供需矛盾日益突出

近几年，全国建设用地的需求每年都在1200万亩左右，但只能满足50%，“十一五”期间和今后15年，是我国经济社会发展的重要“战略机遇期”，也是资源供需矛盾的凸显期，建设用地将进一步增加，经济社会发展对土地资源的依赖程度更高，土地资源供需矛盾将日益加剧和长期存在。

（四）耕地数量还在逐渐减少，建设可占用耕地面积越来越少

据统计，1996—2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩，平均每年净减少1230万亩。主要是建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趋势。国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩，还剩2600万亩，每年只能占用200万亩，仅占建设用地需求总量的1/6，这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以，建设用地的供给将面临十分巨大的压力。

（五）后备资源少，土地开发空间严重不足

据测算，我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8000万亩，土地复垦潜力近1400万亩，后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。

（六）违规违法用地突出

一些地方为单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自

扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。三是在没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先征地、供地、施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用的措施

（一）要充分利用规划、计划的调控作用

目前的土地利用方式粗放，建设用地规模模糊，土地利用结构不合理等，这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好各类相关规划（城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等）与土地利用总体规划的衔接，所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用，土地利用年度计划是实施规划的重要工具，在第三会轮土地利用总体规划（2006—2020年）编制的特殊时期，要会同相关部门根据城市总体规划和城市发展实际，制定科学合理的土地利用年度计划。严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到合理的用地规模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地水平。

规划的影响是长远的，而且很难改变，要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。（二）要充分利用闲置土地，提高现有土地利用效率

节约集约用地，眼睛不能一味地向外，一搞建设就想到新占土地，而是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。

首先要全面清查，摸清底数，让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置方面，主要对城市内影响较大，闲置时间较长的闲置土地进行疏理，在分析找准原因的基础上，提出每一块地的处置方案，并以此为突破口，带动整个闲置土地的处置工作。针对闲置土地成因复杂的现实情况，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。从处置闲置土地的实践来看，采取收回是一项必不可少的强力措施，但收回不是目的，而是手段，督促开工，加快建设才是目的，只有让闲置土地动起来才能达到发挥土地效益的作用。在对原有闲置土地进行处置的同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督，使新开工项目基本不再出现闲置现象。

（三）要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度

国务院《关于促进节约集约用地的通知》提出，要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我国的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决我国土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展，建立了土地储备制度。

通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础，并盘活了存量土地资产，有助于土地供应实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。建立土地储备，也是推行招拍挂出让等市场方式配置土地资源的现实需要。招拍挂出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一。多年来由于条件不具备，推行招拍挂出让受到极大的限制。土地储备制度的出现，为其创造了条件，我国市、县政府供地、管地方式发生了重大变革，即从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，城市政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，