我国特种设备安全的差距与原因分析

我国特种设备安全的差距与原因分析1 特种设备安全监察的历史回顾 我国安全监察工作与国外工业发达国家相比历史较短，真正开展安全监察是新中国建国后。

由于种种原因，这项工作从1955年建立安全监察机构至今，经历了建立、合并、撤销、建立、撤销、再建立的曲折过程，事故也出现了波浪起伏的历史状况。

历史的经验告诉我们：只有通过建立安全监察制度，健全机构，实施全过程的安全监察手段，才能真正有效地遏制特种设备事故的发生。

实践说明，统一的全过程安全监察是有效的、成功的，历史上先后两次削弱或取消安全监察专门机构，放弃全过程安全监察，结果都会导致事故的骤然上升。

1979年3月28日，河南南阳柴油机厂浴室热水罐爆炸，浴室房屋倒塌，死亡44人，重伤13人，轻伤24人。

1979年9月7日，浙江温州电化厂发生液氯钢瓶爆炸，死亡59人，中毒住院治疗779人，门诊治疗400余人，事故波及范围7．35km2，爆炸中心造成深1．82m、直径6m的大坑，能量相当于120～130kg TNT爆炸，经济损失约63万元。

1979年12月18日，吉林市煤气公司液化气一厂一台400m3液化石油气球罐爆炸，死亡32人，伤54人，直接经济损失539万元。

由于1979年连续发生恶性爆炸事故，死伤人数较多，经济损失很大，引起了国务院的高度重视，并要求加强安全监察机构的建设，强调必须在锅炉压力容器的设计、制造、安装、检验、操作、维修、改造等环节上建立健全规章制度并严格执行，批准全国锅炉压力容器安全监察人员新增编制800名。

各地相继建立健全各级安全监察机构，组建了一些专门从事锅炉压力容器等特种设备检验的检验单位，制定了锅炉压力容器安全法规，并培训了大批监察、检验技术干部，安全监察工作开始步入正轨。

1982年2月，国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，为我国建立锅炉压力容器安全监察制度提供了法规性依据，确定了安全监察工作的内容、方针、方法，明确了安全监察机构的职权，为锅炉压力容器安全监察工作逐步正规化指明了方向，奠定了牢固的基础。

以国务院条例为依据，劳动部发布了一系列安全监察规章，建立健全了各级监察机构和检测检验机构，由此形成了较完善的安全监察监督检验体系，对锅炉、压力容器的安全实施了全过程的监察监督。

这个时期所颁布的规章、规范性文件最多，使安全监察工作有法可依。

经过各方面的努力，遏制了事故的频发。

党和国家领导人对锅炉压力容器的安全工作历来十分重视。

1999年1月16日，江泽民总书记对锅炉、压力容器安全工作作了重要指示：“我刚才从电视上看到宁夏自治区发生锅炉爆炸事故的消息，心里很是不安，像锅炉这类压力容器，它的质量好坏，直接关系到国家财产和群众生命的安全，切不可稍有疏忽。

国家经贸委是管安全生产的，对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的绝不允许出厂和使用。

运行中的锅炉，也必须定期严格检查，及时发现和消除隐患，防患于未然。

几十年前我们就是这么做的，现在有些制度松弛了，不那么严格了，这是非常危险的。

人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。

”这一指示，为进一步做好安全监察、质量管理工作起到巨大的推动作用。

锅炉、压力容器和电梯、起重机械的安全监察工作分别原由劳动部门的锅炉安全监察机构和劳动保护监察机构负责。

电梯、起重机械等特种设备的安全监察自20世纪90年代初期全面开展，原劳动部颁发了一系列的规章、标准，并逐步开展对设计、制造、安装、使用环节的安全监察。

压力管道的安全监察自1993年开始实施。

1998年政府机构改革，原劳动部承担的锅炉、压力容器、电梯等特种设备的安全监察监督职能划归国家质量技术监督局，后与国家进出口商品检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，内设“锅炉压力容器安全监察局”，负责此项工作。

2 我国特种设备安全面临的问题及与国外发达国家的差距 尽管特种设备安全监察与管理经过多年艰苦努力，取得了显著的成绩，在保障人民生命财产安全、促进经济发展和社会进步中发挥了重要作用，但与我国完善社会主义市场经济体制和扩大改革开放及加入世贸组织的现实要求，与经济和社会发展的长远期待，与欧美等工业发达国家相比，还面临着安全水平偏低、社会环境不理想、安全管理基础措施和手段落后、科学技术装备不足等多方面的问题和差距。

由诸多原因导致的特种设备安全事故总量仍居较高水平，事故发生率至今仍是工业发达国家的5～6倍。

其原因在于法规体系不够完善、监督管理机制不够健全、科学技术不够发达、安全责任意识不够强烈以及必要安全投入不能落实等。

主要体现在下列几个方面。

2．1 立法滞后、层次高，法规体系不完善 (1)立法滞后，法规体系不够完善。

目前，锅炉压力容器安全监察虽然有一部行政法规，但颁布实施已20年，很多内容与市场经济体制和实际工作不相适应。

压力管道、电梯、起重机械、游乐设施、客运索道和厂内机动车辆等特种设备安全监察工作开展较晚，基础薄弱，安全监察法规、规章欠缺、滞后，未做到全覆盖。

一些安全技术法规，如《压力管道安全管理与监察规定》、《起重机械安全监察规定》、《客运架空索道安全运营与监察规定》、《游艺机和游乐设施安全监督管理规定》和《厂内机动车辆安全管理规定》等，都是20世纪90年代才正式颁布，与形成完整的法律、法规、规范、标准体系还相差甚远。

同美国、欧共体等工业发达国家和地区相比更存在着明显的差距：欧美各国均对特种设备安全颁布专项法律、法规和行政规章，对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造、维护保养环节，特别是对事故的预防和处理、违法的处罚等提出明确要求。

(2)立法层次不高。

世界各国在特种设备安全管理方面尽管没有统一的做法，但都有法律规定。

有的是国家设有专项法律，如德国有《设备安全法》，日本有《高压气体管理法》和《劳动安全卫生法》。

有的国家虽没有国家级的法律，但有地方专项法律，如美国在联邦级基本没有特种设备的专项法律，但各州都有专门的法令，美国锅炉压力容器检验师协会提出的“锅炉压力容器安全法”虽然不是法律，但用于指导各州制定相关法律，在美国50个州中有48个州有锅炉压力容器法。

欧共体采取颁布欧洲指令的形式，统一欧共体内部在安全、健康、环境保护等方面的要求，并要求欧共体各成员国严格履行指令。

欧共体现已颁布了23个指令，其中有3个指令是关于特种设备的，即《欧共体指令94／9／EC —关于统一各成员国有关防爆电器设备的指令》、《欧共体指令95／16／EC—关于统一各成员国有关电梯的指令》、《欧共体指令97／23／EC—关于统一各成员国有关承压设备的指令》。

我国与上述工业发达国家相比，特种设备安全监察立法的层次还不高，还没有专门的法律对特种设备安全监察与管理予以规定，监督力度明显不够，还未完全形成完整的安全监察法规体系。

2.2 职责不清，工作交叉，影响安全监察的能效目前，我国安全生产监督管理体系未能完全理顺，相关部门安全监督监察管理职责不清，政出多门，工作交叉。

如电梯、压力管道的安全监督，一直是存在多部门交叉、职能错位，造成企业无所适从。

安全监察的法律、法规不能得到很好的贯彻执行，有法不依，执法不严，出现问题和事故相互推诿，责任难以落实，严重影响安全监察工作的有效性、统一性。

相比之下，国外工业发达国家已普遍形成了有效的安全监察体制，基本做到了在政府部门中设有专门的安全监察机构或指定相关部门管理安全监察工作，负责组织起草有关法律法规并监督落实；由相关的社会中介组织或检测检验机构协助政府部门起草法规、标准，实施检测检验工作并接受政府部门的监督检查，各部门职责清晰、管理到位，工作交叉、政出多门的问题如不很好的地解决，将影响国务院302号令的贯彻执行和特种设备安全监察的有效性，不利于我国企业在国际贸易活动中的竞争，同时也不符合国际惯例。

2.3 安全意识不强，有法不依的现象较为普遍地存在随着经济的快速发展，特种设备数量迅速啬，应用范围日益扩大，部分企业只顾追求经济效益，疏于管理，有关领导安全责任意识不强，特别是许多个体私营企业、乡镇企业、外商投资企业自身管理水平低，规章制度不健全，安全生产责任不落实，安全意识淡薄，有法不依，声音作业，非法设计、制造、安装、使用现象大量存在，事故隐患严重。

仅从2001年全国特种设备普查登记情况看，仍有25%的在用设备未登记就投入使用，未被纳入的安全监察管理，对安全生产构成极大威胁；又如，部分企业非法制造的“土锅炉”制造质量低劣，事故隐患严重，每年爆炸事故约占锅炉爆炸事故总数的50%以上，我国现有液化石油气钢瓶5700多万只，在人民生产、生活中广泛使用，社会影响大，但仍有部分制造企业缺乏法制观念，受利益驱动而违规使用非气瓶材料制造生产，使大量伪劣气瓶充斥市场，直接危及广大群众的生命安全，这些问题在工业发达国家经济快速发展过程中也曾出现，但随着安全管理和加强社会法治意识的增强，已基本得到解决，因此，我们应加大普法宣传和执法力度，强化安全管理，增强全民的法治意识、安全意识和责任意识，努力实现特种设备安全管理工作的法制化、规范化。

2．4 安全投入少 世界上工业发达国家都将特种设备安全管理工作纳入国民经济和社会发展计划中，资金来源有保障，不仅国家和地方政府有投入，企业也非常重视安全生产投入。

我国在特种设备投入方面则明显不足。

一是国家安全投入严重不足。

长期以来，国家给特种设备安全管理的投入很少，安全监察和检验技术机构未能得到足够的经费和物质保障，许多安全监察机构甚至不具备基本的办公、通讯、交通设施条件，以致难以有效履行国家赋予的职能。

各级安全监察机构的监察经费缺口很大，以致无法深入基层调研和实施现场监察，严重影响安全监察的有效性。

一些地区设备量大，管理辖区横贯数百公里，无必要的交通工具和通讯手段，给实施安全监察和进行事故处理造成极大困难。

全国现有的989个质量技术监督系统特种设备检验技术机构自创立之起就是白手起家，经费管理实行自收自支，是通过自身努力工作不断发展壮大。

在此期间，未得到国家有计划的资金支持和保障，特别是用于改善检测检验设备和设施手段的必要经费投入，加之较低的检验收费标准，使检验技术机构难以发展和进行必要的检测设备投入。

国家资金投入严重不足，使安全监察管理、检测检验机构的技术手段、设备设施普遍陈旧、落后，更新缓慢，事故防范技术、检验技术、安全评估能力不能完全满足技术支撑和安全保障的要求；从事安全监察、技术检验工作的人员培训教育不够，人员政策、业务知识水平和综合素质不能完全满足工作的需要；向公众和企业进行的特种设备安全知识及法律法规宣传教育工作开展不够；调查、搜集、研究国内外相关体制、法规、标准情报工作滞后，缺乏与国外工业发达国家相关部门和组织的广泛交流与合作。