乡镇财政面临的问题及对策

乡镇财政面临的问题及对策

刘笑萍

内容提要:农村税费改革特别是取消农业税后,乡镇财政的职能和工作任务发生了较大

转变,出现了新的特点。在此形势面前,乡镇财政所面临的困难与问题必须引起足够的

重视,只有在调研分析的基础上,从体制、制度机构等方面进一步强化乡镇财政职能才

能进一步的促进乡镇财政的良性发展。

关键词:乡镇财政;政策建议;对策

农村税费改革特别是取消农业税,实行“乡财县管”后,乡镇财政的职能和工作任务发生了较大变化。乡镇财政面临的困难与问题,必须从体制建设、制度建设、机构人员建设等方面进一步强化。

一、乡镇财政的现状与问题

(一)乡镇财政机构设置情况。乡镇财政的设置主要有以下三种类型:一是派出机构模式。乡镇财政所为县财政部门的派出机构,人员隶属县财政局统一管理,代表县财政管理乡镇财政工作。二是“双重管理”模式。财政所为乡镇政府机构,人员编制在乡镇,行政领导隶属于乡镇政府,县财政局对乡镇财政所人员的分工、调动、考核等实行统一管理。三是乡镇机构模式。乡镇财政所的所有管理权均在乡镇,县财政局仅对其进行业务指导。

(二)新时期乡镇财政的特点。一是填补了为农服务与综合协调两个“空位”。乡镇财政为农服务职能显著增强,乡镇普遍设立了农村财务服务中心,建立了乡镇会计集中核算和村财乡管制度,负责乡镇各单位的会计核算业务,为村级财务管理提供代理记账服务。建立了涉农补贴发放“一折通”发放体系。随着国家惠农政策的实施,对农村、农民的各类补助也越来越多,乡镇财政职能随之改变,及时填补了这个“空位”。尤其是“一折通”发放机制的建立,乡镇财政通过核实享受对象、公示补贴名单、逐户兑付落实等程序,有效地解决了涉农补贴发放中存在的虚报冒领、兑现不及时等问题,既保护了农民的利益,也节省了大量的发放成本,深受农民群众的欢迎,为乡镇财政赢得了荣誉。二是肢解了预算与监督两个财政管理“本位”。一方面,乡镇财政预算管理的职能严重弱化。税改后,原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到县财政预算支出,乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理,支出范围窄,预算调控余地小。特别是随着“乡财县管”改革的实施,乡镇财政总预算会计被取消,一部分县区预算共编演变成了预算代编,县财政包揽了乡镇的预算,乡镇预算管理职能已基本丧失,乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”。另一方面,乡镇财政监督乏力。下达乡镇的涉农补助资金增多,但分属多个部门多头管理,乡镇财政无法实施有效监督。虽然在“乡财县管”制度设计时,在乡镇统一设立了“专项资金”账户,将在乡村实施的项目资金纳入乡镇财政,实行统一监管,但由于部门利益的驱使,大量的涉农项目资金仍归县级部门管理,实施县级“报账制”,使本属于乡镇财政管理监督的职能被严重肢解,资金使用监督“缺位”问题突出,容易形成管理“真空”。三是形成了农村公共产品供给与支出责任两个“缺位”。目前,在我国许多乡镇,基本财力靠市县转移支付,自身难以为

政治学研究 2008年第6期

农村提供公共产品,特别是在经济不发达地区,由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。由于财力限制,县乡财力分配形成事实上的“财政承包体制”,县级财政“越俎代庖”,对乡镇政府缺乏激励政策,难以调动乡镇理财的积极性,造成支出责任上移,乡镇的支出责任也严重淡化,支出的依赖性和随意性并存。要钱成了乡镇领导的主要工作,要不来就借,借不到就欠,寅吃卯粮。同时,由于乡镇工作任务以及政策要求与支出责任不对称、农村各类项目建设要求群众自筹的项目多,财政对各项建设的资金补助标准一定几年不变等原因,乡镇政府难以监控债务,农村债务仍成增加的趋势。四是带来了非税收入管理与资产管理两个“虚位”。非税收入管理职能落不到实处,由于机构上划,在乡镇中的行政执法权(如公安、司法、计划生育执法权等)大多直接或间接地掌握在上级相关职能部门手中,特别是乡镇中小学上划县级管理后,学校的收费资金未按“收支两条线”管理,脱离财政监督。国有资产管理职能落不到实处,乡镇大部分单位由县级部门主管,单位的资产同乡镇财政之间没有隶属关系,县级财政“鞭长莫及”,乡镇财政“有职无权”,一些单位随意处置资产,存在资产流失现象,形成国有资产管理上的严重脱节。五是形成了工作和指导上的两个“错位”。对乡镇的业务指导上的错位,即县乡财政之间,乡镇都依附于县级,县级财政负责对乡镇财政的指导和建设,既有力不从心的财力限制,又有条块之间的利益纠葛,难以形成对乡镇财政的统一协调指导,不利于乡镇财政的建设和发展。乡镇财政干部工作时间的错位,即实行县财政垂直管理的容易偏离乡镇重点工作,实行“双重管理”和归口乡镇管理的又出现大量的时间脱离本职工作,一些乡镇财政所失去了财政工作重心。

(三)乡镇财政面临的困难。一是职能定位不清,影响乡镇财政发展。目前乡镇财政存在“缺位”、“空位”、“错位”现象,不利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落实,不利于乡镇政府。基层财政工作者也不断反映要加强乡镇财政建设,理清职责,落实责任,更好地服务于“三农”。二是工作量加大,工作难度增加。由于乡镇财政处于财政管理体系的末端,直接面对千家万户,工作面广,服务项目多,补贴兑付工作程序和标准要求较高,致使任务十分繁重,工作量比税改前增加两倍,乡镇财政人员不堪重负。一些财政所长反映,由于涉农补贴涉及到农民个人的直接利益,发放工作做不好,影响较大,发钱比收钱还难。三是人员大幅度减少,资金安全风险大。乡镇财政人员不足,造成干部兼职较多,难以做到会计、出纳相分离,管理、监督相分离,账户、印鉴相分离,内部监督制约机制不能有效建立,形成财政资金安全的潜在风险。四是缺乏业务培训,人员素质普遍不高。乡镇财政干部专业人员少,年龄偏大,工作技能和素质很难适应快速变化的形势,特别是不能适应计算机网络管理和办公自动化的要求,个别乡镇财政人员唯恐损坏电脑,干脆不开机,电脑成了摆设。五是经费短缺,办公条件差。乡镇财政所自身没有经费预算,支出靠上级补助,随着业务量的增加,经费短缺问题突出。同时,乡镇财政所办公、住宅条件较差,原来是标准化的财政所,现在时过境迁,长期无人关注乡镇财政自身建设,加上经费紧张,房屋维修资金缺乏,影响基层财政干部的正常工作和生活。

二、乡镇财政的职能定位

面对新形势、新任务的要求,合理定位乡镇财政职能势在必行。结合乡镇政府的职能和相关法律法规,乡镇财政的职能定位要围绕发展经济、社会管理和公共服务来进行,并着重从适度的预算管理权、规范的核算监督权、到位的政策执行职责、满意的公共服务职责等“两权两责”四个方面予以细化。具体可归纳为八项:一是预算编制管理职能。宣传、贯彻落实国家财政经济政策,负责乡镇财政预算管理与执行,保证乡镇政权和村级组织的正常运转。二是公共财政服务职能。落实公共财政制度,履行乡镇政府内部综合协调职能,负责提供和落实农村范围内公共产品和公共服务,促进农村经济和社会建设事业发展。三是组织协调收入职能。协调组织乡镇财政