2019年乡镇财政体制存在的问题及思考

乡镇财政体制存在的问题及思考

乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥了重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。为了全面了解乡镇财政的现状和乡镇财政面临的主要问题，九三学社xx市委联合市财政局乡财局组成专题调研组，深入到xx市各县市及乡镇，围绕乡镇财政职能定位、乡镇财政的管理模式、乡镇财力保障等问题全面开展了调研。

一、乡镇财政发展历程

（一）税费改革前的乡镇财政（XX年-XX年）

XX年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。”XX年，又在《关于加强基层政权建设工作的通知》中，要求各地尽快把乡镇一级财政建立起来。XX年底，财政部对建立乡镇财政试点工作进行了布置，要求各地在XX年选择1－2个县进行建立乡镇财政试点。按照财政部的要求，多数地区在原公社财政的基础上，相继建立乡镇财政。XX年4月，财政部发布了《乡镇财政管理办法》，XX年12月财政部再次发布了《乡镇财政管理办法》，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。乡镇财政从试点到全面铺开，步入发展巩固时期。

这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是XX年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重” 管理，机构和人员同时受县财政部门和乡镇政府的领导，机构得到健全，人员得到加强，属一级实体财政。使乡镇财政基础设施建设得到显著改观，乡镇人员素质普遍提高，保障了乡镇财政职能的履行，也为这一时期的经济发展作出了重要贡献。

（二）农村税费改革以来的财政（XX年至今）

XX年实行的农村税费改革，通过正税清费，取消专门面向农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系。在这一场改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农税村费改革后，随着农业税、农业特产税和乡统筹等税费的取消，以往乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税和契税两个税种。与此同时，随着县乡财政体制的调整、各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。

从当前乡镇财政发展的实际看，乡镇财政的财力和资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。由维持保障型向服务发展型转变。乡镇财政还有一项重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过

规范的预算编制、合理的资金分配，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。过去“征粮催款”的现象一去不返，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。

二、我市基本情况

xx市13个县（市、区）乡财局均为县（市、区）财政局下属副科级二级机构，共有303个乡镇（街道）财政所，行政事业编制1160人，其中行政编制806人，事业编制和工勤编制354人，实有人数974人。市本级乡财局实有人数10人。乡镇财政主要职能是：乡镇财政预算管理；惠农补贴资金“一卡通”发放；乡镇财政专项资金监管；乡镇单位财务管理、村级财务管理；乡镇国有资产管理；乡村债权债务管理、乡镇财政信息化建设；参入农村综合改革。

目前xx市各乡镇财政资金管理存在乡财县管乡用，乡镇会计核算中心，县会计集中核算三种模式，管理在不断的深化完善中。

（一）不断完善“乡财县管乡用”方式。全市11个县（市区）目前实行“乡财县管乡用”的体制，即在确保乡镇人民政府（街道办事处）财政管理的主体地位、资金所有权、使用权、享有债权、承担债务等不变的基础上，按照“预算控制指标、指标控制计划、计划控制支出”等原则，实行“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的模式，取消乡镇总预算会计核算职能，

撤销所有账户，统一开设县财政专户乡镇分账户，将乡镇预算内外收入纳入县财政统一管理，实行综合预算，保证乡镇既得财力不变，对乡镇的财政资金实行统一调度和拨付；对乡镇各预算单位的财务收支实行报账制，由县乡财局集中核算。其特点是，县为乡镇编制预算服务，资金实行统一调度，账户统一设置，实行会计集中核算。（二）全面推行“村账乡代理”。在确保村级资金“所有权、使用权、收益权、财务审批权、民主监督权”不变的前提下，各县市在以前运转的模式基础上实施“村账乡代理”。截止XX年12月，全市297个乡镇实行了“村账乡代理”，其中：由财政所代理的乡镇有76个，占25.6%；农村经管站代理的乡镇29个，占总数的9.7%；由乡镇财政所和农村经管站合署办公代理的乡镇192个，占总数的64.7%；这种模式的实施，扭转了过去村级组织财务管理混乱的现象，基本杜绝了因村级财务不清而导致的上访事件。

（三）加强惠农补贴“一卡通”的发放管理。全市惠农补贴已全面实施“一卡通”发放，为提高惠农补贴发放效率，增加了“一卡通”发放项目，规范了发放程序，加大了检查力度，XX年，全市通过“一卡通”发放惠农补贴资金8.5亿元，有力促进了民生的改善。

（四）探索专项资金监管方式。按照“上下联动、统筹规划、分类管理、整体推进、注重实效的原则和”先试点、后推开、先易后难、抓大搁小“的工作思路，采取选定试点乡镇、成立工作机构等方法，取得了较好的成绩。为此，将一事一议、病险水库整治、农村中低产田改造、乡镇敬老院建设补助资金、农村基层设施建设投入、文化站建

设等资金纳入了监管范围。

与此同时，乡镇财政扎实开展标准化财政所建设，优化乡财干部队伍，提升综合协调职能，在配合乡镇政府协调各类资金，参与乡镇经济规划、决策，组织提供农村公共产品服务，推进新农村建设等方面的职能不断增强。架起了政府与群众连心的桥梁，沟通了公共财政与百姓的生活，成为乡镇服务型政府建设的标志。

三、存在的问题

（一）对乡镇经济的发展起到了制约。在现行的乡镇财政体制下，导致了事权财权不一致，乡镇财源建设意识淡薄，公共服务投入不足，在一定程度上制约了农村经济的发展。一是乡镇财政事权与财权不一致。事权与财权不匹配的问题仍十分突出。乡镇已不是一级完整的政府，事实上正在向县级政府的派出机构逐渐过渡，没有独立的财权，财力依靠上级的转移支付，花钱靠上级拨付，要钱成了乡镇领导的重要工作任务，经费处于缺口状态，常常是“等米下锅”。乡镇财政既管不了收钱的，也管不了花钱的，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。二是财源建设服务意识淡薄。我市乡镇多属补贴乡镇，基本财力靠省县转移支付，自身难以为农村提供公共产品，特别是在经济不发达和较为贫困的乡镇，由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。由于财力限制，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。目前县乡财力分配形成一种事实上的“财政承包体制”，县级财政“越俎代疱”，造成支出责任上移，对乡镇政府缺乏激励政策，难