社科院-新时期我国高增长行业的产业政策分析-080900

2008年9月中国工业经济 SEP, 2008第 9 期China Industrial Economics No.9 新时期我国高增长行业的产业政策分析周叔莲，吕铁，贺俊（中国社会科学院工业经济研究所，北京 100836）[摘要]高增长行业在推动经济增长、解决就业、促进技术进步等方面具有重要的意义，针对高增长行业的产业政策必须根据高增长行业自身的技术属性、初始条件和外部环境的变化进行动态的调整。

快速技术进步和日益全球化带来的竞争环境的变化要求我国的高增长行业产业政策适时变革，本文就此提出了动态能力导向的高增长行业产业政策。

与传统的产业政策相比，动态能力导向的产业政策具有动态性和创业性两方面的特征。

传统产业政策的理论基础是新古典的“市场失败”理论，在该框架下，政府的核心功能是对产业发展进行“长期计划”。

动态能力导向的产业政策则建构于演化理论的基础上。

在该理论框架下，由于环境是不确定的、复杂的，因此政府的作用主要地不是计划，而是努力通过与企业的信息交流和互动来共同克服产业发展的障碍，并最终形成产业与环境的动态匹配；由于环境是变化的，因此产业政策的重点不是加强既有的企业和产品，而是通过促进企业的创业性活动实现企业和产业竞争能力的培育和提升。

[关键词]高增长行业 动态能力 产业政策[中图分类号]F124 [文献标识码]A [文章编号]一、引言构成国民经济的各行业的增长速度往往存在差异，有的行业增长速度很快，有的行业增长缓慢，还有的行业则处于衰退之中。

一些行业的快速增长推动了经济的发展，同时这些行业的快速增长与其他一些行业的衰退此消彼长地带来产业结构的转换。

高增长行业既是产业结构转换的动力，同时也表现出特定经济发展阶段的特征。

在经济的不同发展阶段，处于高速增长地位的行业是不同的。

就同一产业而言，随着从诞生、成长、成熟、直至衰退的历程，其增长速度也在不断发生变化。

就不同国家而言，由于各国经济发展阶段、资源禀赋等条件的差异，无论从经济发展过程中高增长行业交替出现的次序，还是从同一时点上各国的高增长行业类型来看，都会有所不同。

改革开放以来，中国经济能够始终保持10%左右的增长速度，很大程度得益于一批高增长行业的推动，这些高增长行业的增长速度往往达到20%以上甚至30%左右。

高增长行业在推动经济快速增长的同时，也使我国的产业结构发生着改变。

而从各个时期看，具体的高增长行业则在不断[收稿日期] 2008-08-15[基金项目] 中国社会科学院重大课题项目“我国当前的高增长行业及其产业政策导向研究”。

[作者简介] 周叔莲（1929-），男，江苏溧阳人，中国社会科学院学部委员，工业经济研究所研究员，博士生导师；吕铁（1962-），男，广西柳州人，工业经济研究所研究员；贺俊（1976-），男，山西太原人，工业经济研究所助理研究员。

发生着从轻工、纺织服装到机械、电子通信设备，再到金融、房地产等的转变。

高增长行业的有无、多寡，不仅关系到一国经济增长速度的高低，而且与产业结构调整、增长方式转变以及人民生活水平提高密切相关，因此对高增长行业进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

其中，通过制定和推行什么样的产业政策，才能更有利于高增长行业的又好又快发展，是一个值得认真讨论的重要问题。

我国高增长行业的规模扩张和效益增长表明，传统的基于新古典经济学“市场失败”理论的产业政策逻辑在高增长行业的发展中并不适用。

本文在分析我国高增长行业产业政策演进历程的基础上，根据未来我国产业发展和产业政策环境的特征变化，提出动态能力导向的高增长行业产业政策思路。

这一产业政策体系强调，产业政策的目标是实现产业在高速发展过程中的能力提升以及产业发展与环境变化的动态适应。

二、新时期高增长行业产业政策的转变一国特定时期的、针对特定产业部门的产业政策特征（战略思路、政策工具和具体措施的选择）根本上是由一国在该时期产业发展的初始条件（主要包括资源禀赋结构、制度基础、产业竞争能力、市场需求特征和国际环境等要素）、产业自身的技术特征以及发展目标共同决定的。

起始条件、产业特征与发展目标共同决定了政策制定和执行主体对产业发展条件和演变趋势的理解，从而最终决定了该国产业政策选择的工具和措施。

改革开放以前，我国实行的是基于计划体制的重化工业优先发展的产业政策。

在这种战略的指导下，政府主要运用强有力的计划手段，将资源导向钢铁、煤炭、电力、石油、机械制造、军事工业、有色金属及基本化学工业等部门。

改革开放前重工业导向的产业政策具有非常鲜明的特点：一是影响政策目标的因素比较复杂，除了受当时国外发展经济学主流思潮和国际工业化实践的影响外，国内和国际的政治军事形势对产业政策目标起到了重要的影响；二是产业政策的手段非常单一，计划和行政命令使得产业政策能够非常有力地调动有限的资源投入到政府优先发展的部门，产业政策的选择性特点非常突出，政府通过直接投资来发展重点产业和重点企业。

上世纪80年代以后，经济转轨将计划经济体制压抑的结构转换能量释放出来，与居民消费密切相关的轻工业开始迅速发展起来，因此80年代，政府产业政策的基本思路便是促进短线产业和进出口产业的发展，抑制长线产业的发展（江小涓，1996）。

现在看来，上世纪80年代针对轻纺工业等高增长行业的产业政策实际上存在着两股截然不同的力量，即一方面，通过降低轻纺工业的行业进入管制，具有资源优势的地方国有企业和具有制度优势的民营企业开始大规模进入这些行业，从而加速行业竞争的市场化过程；另一方面，政府又试图通过严格的规模审查和投资审批，限制 “低水平重复建设”，实现轻纺工业高速增长过程中的所谓“有效竞争”。

整体上看，放松进入管制与市场竞争共同发挥的选择作用要远远强于产业政策的选择作用。

进入90年代，由工业部门提供的各种消费品95％以上出现了供大于求的局面，传统消费品工业产量扩张的空间日益缩小，而处于基础工业和消费品工业之间的深加工工业相对落后，在这种情况下，产业政策在解决瓶颈问题的同时，重点逐步转移到以产业结构高度化为主要目标、以促进资本和技术密集型产业发展为主要内容的方面来；另一方面，与快速增长的加工工业相比，基础产业和基础设施供给不足，为了缓解基础产业和基础设施对经济发展的“瓶颈”制约作用，从90年代初期开始，政府加大了对能源、交通、通讯等部门的投资。

但是由于民营资本和新的竞争主体进入基础产业和基础设施的制度性壁垒仍然较高，因此，这些行业的高速增长主要是通过政府投资和既有企业（主要是国有企业）的内涵式投资增长实现的。

产业增长的制度基础、从而增长模式决定了这些行业的供给增长是相对缺乏弹性的①，因此每一次高增长都伴随着上游原材料①相对于基于新兴竞争主体进入的外延式增长。

产品的价格膨胀。

90年代以后产业政策的另一个突出的特征是在追求产业结构合理化的同时，将产业结构升级作为政策的又一重点，支持支柱产业、发展高新技术产业、支持大企业大集团的组建和发展等内容都体现了追求产业结构高度化的意图。

其中，产业组织政策的一个鲜明特点是力争培育具有国际竞争力的大企业大集团，这些重点企业广泛分布在石化、钢铁、汽车、家电等增长迅速的制造业部门和通讯、银行等第三产业部门。

从政策效果看，尽管每一次高增长都伴随主导企业规模的快速扩张，但企业的相对国际竞争力并不令人满意，也正因此，有学者指出，“在中国现阶段的工业化过程中，可能发生这样的独特现象：中国产业国际竞争力在统计意义上的提高，可能并不同时表明中国企业国际竞争力同样程度的提高”（金碚，2003）。

由于产业绩效最终是企业行为的结果，因此这种看上去矛盾的现象在企业行为的层面上观察并不难理解，其原因就在于大多数产业的高增长仍然是制造效率提高和价格竞争基础上的规模扩张和企业数量增加推动的，而这种产业发展模式的表现就是产业层面的规模扩张和企业层面的国际竞争能力低下。

针对这些问题，我们认为，未来我国高增长行业产业政策的基本思路应当向旨在提升产业动态能力的方向转变，这种转变是新时期我国高增长产业发展环境转变的内在要求：首先，经济增长导致的能源和资源需求膨胀以及环境问题要求未来的产业增长和发展必须建立在资源节约和环境保护的基础上。

其次，要素市场和产品市场的日益国际化要求本土企业必须通过技术和管理创新在全球分工网络谋求更高层次的价值创造和分配、从而持续的增长。

再次，通过几十年的金融资本、人力资本和经营管理经验的积累，部分优势企业已经初步具备了通过自主知识产权参与全球竞争的能力，走出国门、在全球市场参与竞争已经成为企业进一步发展的必然选择。

此外，原材料价格的攀升，本土市场需求和国际市场需求的不断升级，以及传统市场的逐渐饱和，意味着本土企业必须从规模和价格竞争向基于技术创新和品牌管理的差异化竞争进行战略变革。

而以上种种变化都要求，未来我国企业要通过引进新技术或新的管理方式实现对变化环境的适应，而新的产业竞争环境的动态性和复杂性、以及企业战略活动的调整也要求针对高增长行业的产业政策必须以形成动态的产业适应能力为指向。

国内外的经济发展和产业政策实践表明，没有对任何国家都适用的产业政策，没有对任何产业都适用的产业政策，也没有任何时期都适用的产业政策，产业政策的恰当作用应当是促进产业在变化环境中的动态适应能力、从而竞争能力的形成和提升。

三、动态能力导向的高增长行业产业政策的内涵和特征动态能力（dynamic capability）是指通过培育、协调和重新配置企业或产业的资源来应对市场变化的能力（Teece，1997）。

在这个概念的基础上，我们将动态能力导向的产业政策定义为政府和私人部门共同“参与”（包括获得信息、决策和执行）不断引导企业和产业对变化的环境作出适应性调整、从而推动产业部门向有效的均衡收敛的过程。

动态能力导向的产业政策的基本原理对于所有的产业都具有一定的适用性，但考虑到高增长行业所面临的环境的动态性和不确定性，以及行业本身市场结构和技术创新等方面的动态性，动态能力导向的产业政策对于高增长行业尤其适用。

与传统的产业政策相比，动态能力导向的产业政策的特殊规定性表现在以下两个方面：（1）动态性和适应性。

一直以来，产业政策的理论探讨和实践都是基于新古典经济学。

早期的产业政策研究认为，发展中经济与发达市场经济的区别在于，发展中经济的市场存在更为严重的市场失败，因此发展中经济产业政策的作用是识别市场失败的主要领域和问题（如资本市场的不完备和私人部门技术创新激励的不足），然后通过大量干预性的措施来矫正市场失败。

“干预主义”的产业政策在70年代以后受到芝加哥学派和公共选择理论的强烈质疑和批评，他们认为，政府干预导致的政府失败的成本要远远高于市场失败的成本，因此产业政策应当是“市场友好”的，即通过尽可能少的功能性产业政策实现市场在资源配置中的有效作用。