论宏观 微观职责在部门间的合理配置

部门职责的多层次性是一个普遍现象 ! 除发展改革系统外 ! 农业 $ 教育 $ 卫 生 $ 工业与信息 $ 人力资源与社会保障等绝大多数部门 ! 其职责的多层次性更为
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论宏观 % 微观职责在部门间的合理配置
明显 ! 不同的仅仅是各层次职责的相对比重 # 不仅我国如此 ! 国外情况也大致相 同 # 因此 ! 多层次职责间的合理平衡是一个世界性问题 # 但在我国的国情下 ! 这 一问题具有诸多特殊性 # 首先 ! 强化宏观管理减少微观干预在我国具有特殊的地位和意义 # 宏观职能 一直是发达国家政府管理的重点 ! 计划经济特有的微观干预活动从未进入政府的 职责范围 # 因此 ! 减少此类微观活动并非政府职能改革的重要任务 # 我国则经历 了全能政府和计划经济时期 ! 微观管理是其主要特征之一 # 相应地 ! % 从计划调节 到市场调节 ! 从微观管理到宏观管理 ! 从直接管理到间接管理 & 一直是政府职能 转变的核心内容 # 其次 ! 多层次职责间的合理平衡在我国有着不同的内涵和工作重点 # 发达国 家强化宏观职能的努力方向主要是管理的科学化 ! 我国强化宏观管理职能 ! 首先 要求凸显宏观管理的地位 ! 提升宏观管理在政府职能结构中的比重 ! 其次才是提 升管理的科学化水平 # 就微观管理职能而言 ! 发达国家改革的主要形式是放松经 济管制 + 我国则面临两方面的任务 * 一方面要减少计划经济特有的对企业的直接 干预活动 ! 另一方面要构建相应的管制制度和机制 ! 强化市场监管和社会管理 # 第三 ! 强化宏观职能减少微观干预在我国面临特殊的挑战 # 数十年的计划经 济和微观管理导致了相应的组织设置 $ 行为模式和组织文化 ! 体制改革可以通过 % 拆庙 & , 撤销行业主管部门 - 的方式减少微观职能 ! 但对留下来的承担多层次职 责的部门 ! 改变其观念 $ 行为模式和组织文化却是长期的任务 ! 从驾轻就熟的微 观管理能力转换到宏观管理的知识 $ 经验和能力 ! 也是一个长期的过程 # 最后 ! 由于体制和行政环境的差异 ! 我国行政部门的权力范围和履职方式与 国外有着重大差异 # 从宏观与微观职责合理平衡的角度看 ! 有两点值得特别强调 * 发达国家政府管理的法制化水平较高 ! 宏观管理的主要手段是法律而非部门政 策 ! 立法机关在宏观管理中占据主导地位 # 在我国 ! 部门政策无疑是特定职能领 域宏观管理的主要手段 ! 而且存在立法部门化的现象 # 预算权是发达国家立法 机关的核心权力之一 ! 行政部门在预算方面实际上只是立法机关的执行机关 # 我 国则存在财政资源配置部门化的现象 ! 部门不仅拥有巨大的财政资源 ! 而且在配 置和使用上享有很大的自由裁量权 ! 在相当程度 上 脱 离 权 力 机 关 的 监 督 和 控 制 #
国家发改委相关职责的层次划分典型的宏观职责拟订国民经济和社会发展战略总体规划年度计划宏观微观双重性组织实施国民经济和社会发展战略总体规划年度计划质的职责国民经济综合平衡维护国家经济安全经济运行监测协调解决经济运行中的重大问题投资宏观管理典型的微观职责指导价格监督检查工作组织实施价格检查依法查处商品价格服务价格国家机关收费中的价格违法行为依法查处价格垄断行为
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一 问题的提出与研究思路
关于行政管理体制改革的重点任务 ! 党的十七大政治报告中提出了 % 转变职 能 $ 理顺关系 $ 优化结构 $ 提高效能 & 四个方面 # 深化职能转变无疑是其中的第 一要务 , 周志忍 ! !""C - # 按照中央有关文件的精神 ! 深化职能转变有两个重点内 容 * 第一 ! 健全政府职责体系 ! 提高经济调节和市场监管水平 ! 强化社会管理和

西方发达国家多数没有类似的部门 日本的通产省和韩国的企划部履行类似职责 但其
规模 职责范围 权力 履职方式等与我国的国家发改委有着很大差别
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价格司的职责是 % 监测预测价格总水平变动 ! 提出价格总水平调控目标 $ 政策和 价格改革的建议 + 组织起草有关价格 $ 收费方面的政策和法规草案 + 提出政府价 格管理的范围 $ 原则 $ 办法和修订政府定价目录的建议 + 组织拟订重要商品价格 $ 收费政策和调整中央政府管理的商品价格及收费标准 + 组织重要农产品 $ 重要商 品和服务的成本调查 & # 价格监督检查司的职责包括 % 起草有关价格监督检查法规 草案和规章 + 指导价格监 督 检 查 工 作 ! 组 织 实 施 价 格 检 查 ! 依 法 查 处 商 品 价 格 $ 服务价格 $ 国家机关收费中的价格违法行为 ! 依法查处价格垄断行为 + 按规定受 理价格处罚的复议案件和申诉案件 & 等 # 梳理国家发改 委 的 职 责 范 围 可 以 看 出 ! 以 宏 观 管 理 为 核 心 业 务 的 典 型 部 门 ! 实际上也承担着宏观 % 微观多重职责 * % 制定战略规划 $ 政策法规和标准规范 & ! 属 于典型的宏观管理职责 + 而价格监督检查等 ! 属于典型的微观管理职责 + 至于规 划的组织实施 $ 国民经济综合平衡 $ 经济运行监测 $ 投资管理等 ! 则属于兼具宏 观% 微观双重职责的中观领域 ! 这取决于履职的具体手段和方式# 以投资管理为例! 货币发行量和利率控制$ 行业或地域投资总量控制等! 无疑属于宏观管理范畴+ 而 具体投资项目的审批与组织实施$ 违规项目的查处等! 更偏重微观管理的范畴# 因 此! 对于这些职能领域! 简单的 % 宏观职责& 或者 % 微观职责 & 标签难以反映现实 的复杂性# 问题的核心转变为* 哪些履职手段和方式属于 % 宏观管理& 性质的活动" 哪些又属于 % 微观管理& 的范畴" 国家发改委职责的多层次性可列表如下*
二 部门职责的多层次性及其意涵
政府部门是按照职能领域设立的 ! 多数部门在所辖领域同时承担着宏观和微 观管理多层次职责 ! 以宏观管理为核心业务的国家发改委也不例外 # 按照 !""C 年 的 % 三定规定 & ! 国家发改委的宏观管理职责是 % 拟订和组织实施国民经济和社会 发展战略 $ 总体规划 $ 年 度 计 划 + 搞 好 国 民 经 济 综 合 平 衡 ! 维 护 国 家 经 济 安 全 + 加强经济运行监测 ! 协调解决经济运行中的重大问题 + 加强投资宏观管理等 & # 同 时 ! 国家发改委还承担着价格管理的职责 ! 为此设立了价格司和价格监督检查司 #
周志忍! 北京大学政府管理学院! 教授" 感谢匿名评审人的意见"
基金项目! 国家社会科学基金 !"#" 年度特别委托项目! 行政管理体制改革和机构编制管理的 理论和实践问题研究 ' #"kc 9 "" ( "
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公共服务职能 + 第二 ! 减少微观经济干预活动 ! 强化对经济社会的宏观管理职能 # 中共十七届二中全会 ' 关于深化行政管理体制改革的意见 ) 中明确提出 * % 中央政 府要加强经济社会事务的宏观管理 ! 进一步减少和下放具体管理事项 ! 把更多的 精力转到制定战略规划 $ 政策法规和标准规范上 #& 应该说 ! 在强化宏观管理的前 提下实现宏观职责与微观职责的合理平衡 ! 已经成为政界和学界的普遍共识 # 上述共识转化为客观现实有两个着力点 * 第一 ! 不同类职责在不同政府层级 和不同部门间的合理配置 ! 做到职责明晰 $ 分工合理 $ 权责一致 ! 既保证相应主 体拥有有效履行职责的资源 $ 知识和能力 ! 又能约束部门扩张地盘 $ 权力和强化 微观干预的冲动 + 第二 ! 由于部门同时承担多重职责 ! 这要求建立相应制度和机 制 ! 使强化宏观管理成为部门的实际行动 ! 包括观念转变 $ 制度创新 ! 完善评估 和激励机制 ! 强化约束机 制 等 # 可 以 看 出 ! 第 一 个 着 力 点 侧 重 于 部 门 间 的 关 系 ! 第二个着力点则着眼于特定部门的内部管理 # 第一个着力点涉及外部结构性约束 ! 第二个着力点则更多依靠部门自觉 # 作为深化政府职能转变着力点之一 ! 理顺部门间职责分工具有重要意义 # 原 因在于 ! 部门是职能的组织载体或责任主体 ! 履职主体不明确 ! 职责会流于虚化 + 职责分工不顺 ! 则会带来推诿 $ 扯皮 $ 低效甚至系统性功能紊乱 + 部门责任与拥 有的权力和资源不匹配 ! 拟弱化的职能会有可能顽强生存甚至隐性扩张 ! 拟强化 的职能则缺乏履职的组织保障 ! 职能转变也就难以落实到位 # 同时从机构改革角 度看 ! 理顺部门间职责分工也有着重要意义 * 首先 ! 以大部制为标志的部门合并 重组已基本到位 ! 理顺职责分工将成为改革的重点内容 + 其次 ! 部门合理职责分 工既是协调配合的基础 ! 也是完善运行机制和改进管理方式的前提 + 第三 ! 机构 重组具有高度可见性 $ 阶段性和突击性等特征 ! 而运行机制和管理方式的改进却 是一个长期的过程 ! 理顺职责分工也是一个需要审时度势 $ 与时俱进的长期任务 # 遗憾的是 ! 这样一个重要主题目前尚未引起足够关注 # 现有理论研究多围绕 职能转变和机构改革独立进行 ! 从职能和机构相结合的角度探讨部门间的职责分 工 ! 学术界尚未给予应有的关注 # 从实践看 ! 近年来在细化职责 $ 合理分工及分 清主次责任等方面取得了进展 ! 但改革的科学化 $ 精细化水平尚待提升 ! 还有一 些深层次的问题没有触及 # 这些都和学术研究的相对滞后有关 # 因此 ! 本文以国
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论宏观 % 微观职责在部门间的合理配置
家发展改革委员会 , 以下简称 % 国家发改委 & - 为例 ! 从理论分析 $ 国际比较和 实践评价等角度 ! 探讨宏观管理职责和微观管理职责在部门间的合理配置 # 之所以选择国家发改委主要出于几个理由 * 国家发改委是以宏观管理为核 心业务的部门 ! 也是最具中国特色的部门之一 ! 在弱化微观管理强化宏观职能的 过程中 ! 国家发改委首当其冲 + 在 !""C 年 ' 国家发展和改革委员会主要职责内 设机构和人员编制规定 ) 中 ! 国务院对国家发改委提出了明确要求 * 进一步转变 职能 ! 集中精力抓好宏观调控 ! 搞好国民经济综合平衡 ! 指导推进和综合协调经 济体制改革 ! 协调解决经济运行中的重大问题 ! 加强预测预警和信息引导 ! 促进 区域协调发展 + 国家发改委被称为 % 小国务院 & ! 其地位和权力众所共知 ! 社会 赋予其很高期望 # 但近年来在稳定经济及物价 $ 房价调控中 ! 国家发改委的政策 $ 管理措施及效果引起的社会争议比较多 # 本文的思路和内容框架是 * 第一部分着眼于部门之间的关系 ! 首先展示部门 职责的多层次性 ! 继而探讨多层次性对强化宏观管理的理论和实践意涵 + 第二部 分聚焦于部门内部 ! 提出在多重职责集于一身的情况下 ! % 厚微观轻宏观是部门管 理的宿命 & 的命题 ! 并从理论和实践进行分析论证 + 第三部分作为对策建议 ! 讨 论理顺职责分工应该深入研究的问题 ! 旨在为强化宏观职责提供组织保障 + 最后 是简单的总结和说明 #
表 #= 国家发改委相关职责的层次划分 典型的宏观职责 宏观 % 微观双重性 质的职责 拟订国民经济和社会发展战略 & 总体规划 & 年度计划 组织实施国民经济和社会发展战略 & 总体规划 & 年度计划 国民经济综合平衡 ! 维护国家经济安全 经济运行监测 ! 协调解决经济运行中的重大问题 投资宏观管理 典型的微观职责 指导价格监督检查工作 ! 组织实施价格检查 ! 依法查处商品价格 & 服务 价格 & 国家机关收费中的价格违法行为 ! 依法查处价格垄断行为 / 按规 定受理价格处罚的复议案件和申诉案件 资料来源 ) 作者自制 "
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论宏观 % 微观职责在部门间的合理配置
周志忍
摘 = 要 从理论分析 & 国际比较和实践评价等角 度 ! 探讨宏观 和微 观 管理 职 责 在部门间的合理配置 " 第一部分提出问题并说明研究思路 / 第二部分展示部门职责的 多层次性 ! 探讨这种多层次性对职责分工的理论和实践意涵 / 第三部分提出 $ 厚微观 而轻宏观是部门管理析论证 / 第四部分作 为对策建议 ! 讨论理顺职责分工应该深入研究的问题 ! 旨在为强化宏观职责提供组织 保障 / 最后是总结和说明 " 关键词 机构改革 = 部门职责分工 = 宏观职责 = 微观职责 中图分类号 O "?DF #==== 文献标识码 <