通用机场规划布局的若干思考

通用机场规划布局的若干

思考

Last revision on 21 December 2020

近年来，我国通用机场建设呈现快速发展势头。2010年底，全国共有通用机场及临时起降点286个（其中颁证机场及起降点43个，未颁证的243个）。而至2012年底，我国通用机场及起降点数量已经达到399个。随着解放军总参谋部和民航局联合发布了《通用航空飞行任务审批与管理规定》自2013年12月1日起开始实施，加之华东、中南等地通用机场建设审批办法的先后出台，预计未来我国通用机场的规划建设将进入规范化、快速化的发展轨道。

一、通用机场规划布局的现状和存在问题

1、通用机场分布不均衡

在我国通用机场数量快速增长的同时，总体布局呈现出不均衡的现象，我国现有通用机场主要分布在东部地区，有的城市密集地分布有多个不同所有权、不同功能属性的通用机场，如北京地区已经拥有6个通用机场和3个临时起降点，天津也拥有不同所有权的5个通用机场，分别隶属于体育局、农业部、开发区、中航工业、私营业主等。而中西部地区数量非常有限，如整个河南省目前仅有安阳和上街两个通用机场，另有林州、长垣、西华、平舆四地的通用机场获批待建。通用机场分布失衡使得区域性通用机场体系的建立健全难度加大。

2、通航机场建设过度依赖于通航制造产业

我国的通航产业发展正方兴未艾。至2012年底，我国已经设立了40多个以通用机场为核心、以通航飞机制造业为主导的通用航空产业园。除了中航工业集团在全国的通用航空产业布局设点之外（中航通飞公司旗下有珠海、贵州和石家庄三大通用航空基地；中航直升机公司旗下有天津、景德镇、哈尔滨和保定四大直升机研发生产基地），其他大多数园区依托通用机场发展通航制造产业，实际上园区通航飞机制造业严重依赖

于国外进口机型，且没有成熟的通航飞机产品；已投产通航飞机项目多为简单的总装项目，没有形成相对完整的通航飞机制造产业链，无法形成通航产业的核心竞争力；不少国外通航制造商则在各地通航产业园区进行商业寻租，个别通航企业以发展通航之名，行“圈地”之实。整个通航产业总体布局上呈现为“散、杂、虚”的现象，从通航产业链的角度考虑，只有通过省域通用机场体系规划布局，才能满足通用航空产业链或产业集群的现实需求。

3、通用机场的规划机制和体制未成型

在运作机制上，目前我国的通用机场建设总体表现为自下而上的个案发展模式，而非由中央部委及省级部门主导下的自上而下的总体布局模式。即主要由各地市、县两级政府为主体的政府推动，或者由通航企业以航空地产主导的航空小镇、以产业主导的通航产业园、以航空消费主导的航空俱乐部或航空运动等推动通用机场的建设。这种模式的最大弊病是容易导致通航产业的无序竞争和通用机场的盲目建设。

在全国通用机场规划布局方面，涉及到军队、石油、地矿、邮电、农业、林业、旅游、交通、体育等多个中央部委（表1）。民航局正在开展《通用航空机场布局规划研究》，限于现有的权限和行政级别，目前民航局尚无法统筹协调中央各部委及国字号单位旗下的通用机场布局，也未整合各省（直辖市、自治区）的通用机场规划布局方案。

表1：中央部委主管的通用机场布局情况

从全国、省域及地市县三级的通用机场规划布局体系而言，省域通用机场规划布局是关键，结合省级通航产业规划，我国北京、湖南、广东、河南等多数省（直辖市、自治区）已经编制或正在编制通用机场规划布局。目前我国省域通用机场体系的规划布局原理主要遵循两种思路：一种是依据覆盖地市行政单元或县级行政单元的通用机场密度的要求进行总体布局，最终目标是实现通用机场的“地市通”或“县县通”，但我国县级行政单位的行政区划面积大小和数量相差悬殊，如河南省多达17个地级市；50个市辖区、21个县级市、88个县，而西藏自治区新设立的双湖县总面积高达万平方公里。显然这一布局思路仅局限于特定区域或特定的发展时期。另一种思路是依据通用机场的空间服务半径或服务时间的时空需求进行通用机场的布局，欧美国家的现行做法主要是依据每空间直线50-60km距离范围内至少设置一个通用机场的标准进行总体布局，而我国主要是遵循航空应急救援体系中的应急响应时间需求，如江苏省提出率先在全国建立航空应急救援体系。航空应急救援实现县县通，航空应急救援30分钟响应时间覆盖全省80%以上区域，45分钟响应时间覆盖全省90%以上的区域。总体而言，这一思路适合于发达地区和通航发展成熟阶段。需要指出的是这些省域通用机场规划除了布点之外，只是简单地对通用机场进行等级划分，并未对机场功能定位和建设标准予以逐一明确。

总的来看，鉴于目前我国通用机场的发展现状，我国亟待建立健全通用机场规划机制和体制，建议尽快由国家发改委协调、民航局牵头编制《全国通用航空机场布局规划》。

二、通用机场规划布局应遵循的基本原则

1、与民航运输机场相协调

虽然我国民用运输机场体系业已基本建立，覆盖了全国90%以上的经济总量、80%以上的人口和县级行政单元，但中西部地区仍有较大面积的国土和较大规模的人口尚不

能得到有效的航空运输服务覆盖。我国支撑运输航空服务主要依托“枢纽-干线-支线”的三级机场体系，未能有效地延伸到县乡级行政区划通达范围，以致无法实现普遍航空运输服务，而这需要借助于通用航空机场及起降点来实现。作为对民用运输机场体系的重要补充，在老少边穷及交通不便的地区，通用航空机场体系的规划建设显得尤为重要，应秉承普遍航空服务的理念，实现通用机场体系与运输机场体系之间的有效衔接，或者运输机场直接承担通用航空功能，以保障整个航空运输网络体系的通达性。

2、与其他交通运输方式相衔接

目前我国运输机场体系已经纳入国家综合交通体系规划之中，还应将公益性的通用机场体系规划布局纳入国家综合交通体系之中，发挥通用航空本身所具有的通达性、快速性和灵活性的多重优势，弥补公路、铁路、水路等其他交通运输方式在这些方面无法兼顾的不足。通用机场与其他交通方式还可互为补充，公路、铁路及水路等既可作为通用机场的地面集疏运系统，同时通用机场也可作为这些交通运输方式的衔接配套方式。

3、与军用机场实现平战结合

通用机场规划布局应需要遵循“军民共用、平战结合”的原则，尤其是在沿边和沿海地区。在战时状态，通用机场可供军队无偿征用；而在和平时期，具有成熟的通用航空保障功能的军事通用机场应纳入航空应急救援体系之中，一旦需要进行救灾抢险、紧急医疗之类的紧急任务，便可借助于军用机场，满足各种通用航空的应急服务需求。

4、公益性和收益性相结合

在区域通用机场体系的规划建设过程中，应实现承担公共功能的通用机场应与发展通航产业的通用机场相结合，综合性通用机场应与专业性通用机场相结合。应发挥各级政府的主导作用，还应引导通航企业的带动作用。优先从政府公共功能角度（包括航空运输、城市管理、应急救援、警用消防、医疗救护）进行通用机场的建设和布局，优先