关于中国金融监管模式的思考

关于中国金融监管模式的思考王芃笛（上海海洋大学经济管理学院，上海201602）[摘要]随着金融业混业经营的不断发展和国际金融环境的不断变化，我国现行的多头分业金融监管模式逐渐呈现出一定的局限性，具体表现在分业监管模式与金融混业经营实际存在矛盾；分业金融监管机构之间缺乏有效的协调机制，容易形成监管真空和重复监管；分业金融监管模式难以对金融创新进行有效监管等方面。

纵观世界各国的金融监管模式，大致可以分为统一监管、分业监管、不完全统一监管三种模式。

随着混合经营逐渐成为未来金融业发展的重要趋势，中国现行的分业监管模式需要改革。

应循序渐进、分阶段构建与混合经营相适应的金融监管模式，稳步推动中国金融业的发展。

[关键词]中国；金融业；监管模式；思考[中图分类号]F640[文献标识码]B[收稿日期]2012-07-06当前随着国际经济快速发展，国际国内金融市场日益复杂，创新金融衍生品层出不穷，中国金融业正处于从分业经营向混业经营的过度。

在这样的情形下，中国现行金融监管模式弊病日益凸显，如何以中国国情为基础改革金融监管模式已成为当前金融监管最紧迫的问题。

一、金融监管模式比较分析所谓金融监管模式，是指一国关于金融监管机构和监管法规的结构性体制安排。

金融监管模式受一国社会经济体制、经济发展水平、社会结构、政治结构和具体组织等多种因素制约。

纵观世界各国的金融监管模式，从监管的组织体系设置来划分，大致可以分为统一监管、分业监管、不完全统一监管三种模式。

(一)统一监管模式所谓统一监管模式，是指设立专门的监管机构对整个金融业进行统一管理，由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对金融业进行监管。

目前世界上许多国家采用这种监管模式，英国的金融服务局、意大利的意大利银行、荷兰的荷兰银行、比利时的银行委员会、日本的金融监管厅、新加坡的货币管理局、印度的印度储备银行等，都是统一的监管模式。

该模式在20世纪80年代末期就在挪威、丹麦和瑞典开始推行，1997年亚洲金融危机以后，日本、韩国也开始采用这种监管模式。

目前最为典型的是1997年英国的金融监管体制改革后建立的监管体制。

英格兰银行作为一个中央银行具有独立的制定货币政策的权力和保持物价稳定的责任，而进行金融监管的职能合并于金融服务局(FSA)，成为了全权监管英国金融体系的机构，职责包括制定金融审慎监管的标准、审批金融业务的资格等等。

统一监管模式的优点在于可使金融监管集中，节约运营投入，降低信息成本以获得规模经济效益；能对迅速变化的金融市场做出及时反应，有利于金融创新；金融法规统一，不易被钻空子，能较好地适应高度集中国家政治机构，运行得当有助于提高货币政策和金融监管的效率；也有助于克服其他模式下不同监管机构之间推诿责任的现象。

而它的缺点是由于竞争缺失会使监管部门作风官僚化，监管任务过重，不利于提高监管人员的素质；忽视了银行业、证券业、保险业之间的差别，从而不能进行适当的有效监管。

(二)分业监管模式所谓分业监管模式，是指把金融划分为银行、证券、保险和信托等领域，针对各个业务领域分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。

目前，分业监管模式比较普遍，其中较为典型的是美国、加分业监管模式图第2012年第8期（总第403期）商业经济SHANGYE JINGJINo.8，2012Total No.403[文章编号]1009-6043（2012）08-0040-0340--拿大、法国等。

美国现行的监管模式被称为双重多头监管体制，所谓“双重”，即指联邦和各州均享有对金融监管的权力，由联邦和各州监管机构共同监管；所谓“多头”，即指有多个部门负有监管职责如美联储、财政部、储蓄管理局、证券交易委员会等机构。

美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后，为适应金融业混业经营的趋势，在改进原有“双重多头”监管的基础上，形成了伞式监管+功能监管模式(见图表一)。

美国一贯奉行自由市场竞争论并且倡导权力的分立和相互制约，这都是美国的这一金融监管格局形成的基础。

分业监管模式的优点在于：这种监管具有专业化优势，有利于提高监管效率；它具有竞争优势，可以加强不同监管机关之间的竞争；它具有公平性，为监管对象实施公平监管创造了良好的环境。

而它的缺点在于：各监管机构之间难以协调，各部门各产品的监管标准不易实现统一的规范，容易使其制度出现监管真空；各监管机构庞大，监管成本较高，容易产生重复监管，规模不经济；不能综合评估混业金融机构的风险，没有任何一个金融机构能够负责整个金融市场的风险。

(三)不完全统一监管模式所谓不完全统一监管模式，是指在金融混业经营体制下，对统一监管和分业监管的一种改造模式。

这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分，具体形式主要分为牵头监管和“双峰式”监管模式。

牵头监管模式是由一个专门的牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作，在多个监管主体之间建立一种及时磋商和协调机制。

巴西是较典型的牵头监管模式。

双头监管模式是根据监管目标的不同设立两类监管机构，一类负责对所有的金融机构进行监管，控制整个金融体系的系统性风险，另一类是对不同的金融业务的经营进行监管。

澳大利亚是这种模式的典型。

不完全统一监管模式，与统一监管模式相比，保持了监管机构间的竞争与制约作用，各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性。

与分业监管模式相比，不完全统一监管降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度；同时，对审慎监管和业务监管分别实施监管，避免出现监管真空或重复监管的现象。

二、中国金融监管模式的历史演变从1949年新中国成立到1978年实行改革开放政策之前，中国经济一直处于计划经济时期，当时由中国人民银行兼具信贷业务与金融监管的职能。

整个社会的经济资源配置及经济调节方式都是通过计划实行的，虽然也要检查执行情况，但非现代意义上的金融监管。

真正意义上的金融监管是与一国的央行制度的产生和发展息息相关的。

对此我们认为中国的金融监管是从1983年正式确认中国人民银行专门行使中央银行职能开始的。

1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能。

随着中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行的成立以及中国人民银行成为独立的中央银行，带来了金融体系的变化。

1984至1993年间，由于中国金融市场并不发达且金融机构数量有限，中国人民银行集货币政策与所有金融监管于一身，实行集中统一的金融监管模式。

20世纪90年代以后，多层次资本市场逐渐发展起来，除四大国有商业银行之外许多股份制商业银行纷纷建立、外资银行开始进入中国，非银行金融机构尤其是保险公司与保险市场迅速发展，金融体系的巨大变化需要对集中统一的金融监管模式进行调整。

在此之后政府对金融业分业经营做出严格规定，中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会先后成立，由此中国形成银监会、证监会、保监会分工协作、各司其职的多头分业金融监管模式。

为了更好地对金融机构和金融市场实行统一的综合监管，2004年银监会、证监会和保监会共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责给予明确，并对合作监管办法进行明确规定。

在这一备忘录中，构建了银监会、证监会、保监会的“监管联席会议机制”，三者之间的任何一方与金融监管相关的重要政策、事项发生变化，或者是其监管机构行为的重大变化将会给其他监管机构的业务活动产生重大影响时，都应及时告知对方；如果政策变化涉及其他监管机构的监管职责时，需要在政策调整之前通过“会签”方式征询其意见；在监管活动中，如果三方出现不同的意见，应当及时协调解决。

三、中国现行金融监管模式的缺陷中国现行的多头分业金融监管模式在中国金融机构和金融市场的发展中发挥了重要的作用，但是随着金融业混业经营的不断发展和国际金融环境的不断变化，现行的的金融监管模式逐渐呈现出一定的局限性，具体表现在:(一)分业监管模式与金融混业经营实际存在矛盾目前中国对银行业、证券业和保险业的金融监管分别由银监会、证监会、保监会负责。

这种分业监管模式，能够在各自监管领域实现高水平监管，对于实行金融业分业经营的市场模式来说，是最适合的监管模式。

但是，中国金融业的发展实际上己经进入国际金融业发展的大潮实现混业经营了，其金融产品、金融服务远比分业经营模式下的金融产品、金融服务复杂，交叉的、叠加的金融产品越来越多。

通过机构合并、业务重组等方式，各金融机构之间的关系也日益错综复杂。

专业化的分工监管己经不能很好地适应了这种复杂局面了，在很多复杂情况下易造成监管被动。

(二)分业金融监管机构之间缺乏有效的协调机制，容易形成监管真空和重复监管在中国当前的多头分业金融监管模式下，银监会、证监会与保监会作为金融监管的主体是平级的，面对近年来出现的金融混业化经营趋势，如果某一个金融机构从事银行、证券、保险等多项不同的金融业务，则很难确定王芃笛：关于中国金融监管模式的思考41--由哪家监管机构牵头、由哪家监管机构实施监管。

虽然可以通过金融联席会议等形式在各监管机构之间进行协调，但是这种协调合作缺乏制度性和强制约束性，各监管机构容易只考虑自身利益而忽视整个金融发展大局。

随着金融混业经营的不断发展，许多交叉、跨业的金融产品层出不穷，在专业化分工的机构监管模式下，容易出现“三不管”的监管真空和重复监管并存的局面，从而危及金融市场的稳定。

(三)分业金融监管模式难以对金融创新进行有效监管开始于上世纪60年代的金融创新引发了金融业的一场革命。

促进了金融业的繁荣，然而金融创新却是和放松金融监管相伴而生的。

美国次贷危机在一定程度上讲就是金融创新过快而监管滞后的结果。

中国需要金融创新，需要发展金融衍生品市场。

但是中国现行的金融监管体系，很难对金融创新进行有效监管。

对金融工具创新很难监管的原因在于金融工具创新往往是从无到有，现行的监管法规及制度设计很难进行事前的预见，对风险加以预防。

因此，金融工具创新不仅成了金融机构不断放大金融杠杆率的最佳手段和途径，而目也成为金融监管的一个难题。

四、中国未来金融监管模式的选择在金融全球化、一体化的背景下，国内金融机构若仍然固守分业监管模式，将在全球竞争中处于不利境地，所以尽管中国法律规定金融业实行严格的分业监管模式，但是在实践中，中国金融机构通过金融创新尽可能地开设更多的中间业务项目突破分业经营的限制，寻找新的业务增长点。

中国的相关的法律、法规和规章已对这种通过金融创新而出现的混业经营趋势给予了鼓励和支持。

如1999年中国人民银行颁布《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，允许符合条件的券商和基金管理公司进入银行间同业拆借市场，从事同业拆借和债券回购业务；2000年中国人民银行、证监会发布《证券公司股票质押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作为抵押，向商业银行借款；2001年中国人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》，允许商业银行开办与证券、保险业务相关的中间业务；2004年证监会和保监会联合发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，保险资金直接入市获得批准。