养老服务精准化的现实困境与实现路径

养老服务精准化的现实困境与实现路径

作者：饶丹黄健元

来源：《理论导刊》2018年第12期

摘要：为改善粗放式的养老服务方式，借鉴“精准扶贫”概念，明确“养老服务精准化”内涵，发现养老服务精准化存在上门服务入户难、服务内容泛化、服务队伍专业化水平低等现实困境。剖析原因，针对传统观念、行业标准、信息化平臺建设和政策执行力等方面存在的问题，可从精准化识别、精准化供给、精准化管理和精准化扶持等方面着手改进。

关键词：养老服务；精准化；人口老龄化

中图分类号：C9136文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）12-0067-05

基金项目：国家社科基金重点项目“流动老年人口家庭代际团结关系及支持政策研究”（17ARK003）；2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“机关事业单位养老保险新政的公平效应研究”（17YJC840037）。

作者简介：饶丹（1993-），女，郑州人，河海大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障；黄健元（1964-），男，江苏溧阳人，河海大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：人口与社会保障。人口老龄化已成为贯穿我国21世纪的基本国情。2017年《国民经济和社会发展统计公报》显示，我国60岁及以上人口占总人口的173%，65岁及以上人口占总人口的114%。据专家预测，到2050年我国老年人口数将达到487亿，约占总人口的三分之一。面对我国老龄人口基数大、老龄化速度快以及失能化、空巢化显著等人口特征，传统的以家庭为主的养老服务供给方式已经不能满足日益增长的多样化与个性化的养老服务需求。因此，大力发展养老服务业已成为积极应对人口老龄化的重要举措。然而，现阶段我国养老服务业仍存在上门服务入户难、供给双方尚未形成有效共振、服务内容与形式尚不丰富、服务水平低质低效等问题。为了改善粗放型的养老服务方式，构建精准化的养老服务体系已刻不容缓。

一、养老服务精准化的内涵界定及重要意义

在传统养老模式中，养老资源和养老服务主要由家庭成员提供。而在现代社会，无论是经济供给、生活照料还是情感慰藉，传统家庭养老都难以完全胜任。根据“养老资源提供者”和“养老职能承担者”相分离的观点，即承认责任主体与执行主体分离的事实，社会与家庭间功能互补，社会养老与家庭养老是相辅相成的。理论上，从养老服务提供者的角度划分养老模式，可分为自我养老、家庭养老和社会养老三大类。其中，社会养老服务又可根据居住地点进一步划分为居家养老、社区养老、机构养老三种方式（本文所指的养老服务即为包括上述居家、社区和机构在内的社会养老服务）。在具体实践中，各类别间存在着相互配合、相互融合的情况。在此，基于分析需要，本文首先对养老服务精准化的概念进行界定。

“养老服务精准化”是通过借鉴“精准扶贫”概念而延伸出的发展理念。“精”和“粗”是一个相对的概念，是指精确、精细；“准”是指标准、准确。近年来，关于精准服务的定义多见于精准扶贫的概念中。精准扶贫是根据不同贫困环境和贫困户状况，科学运用精确识别、精确帮扶、精确管理等举措进行治贫的方式。在本文中，将“养老服务精准化”定义为一种旨在加强养老服务供给无缝对接、提高养老服务效果，通过发挥物联网、大数据和云计算等现代技术优势，以精细化和可操作性为特征，包括精准化识别、精准化供给、精准化管理和精准化支持等内容的养老服务方式。

养老服务引进精准化的发展理念具有积极的多维效应。第一，老年人多样化的养老服务需求得到满足，有助于改善老年人的生活质量和精神面貌，有利于老年人有尊严地安享晚年生活。第二，彰显子女的孝心，促进家庭和睦。政府通过购买服务等形式对老年人进行上门服务，在一定程度上缓解了子女赡养老人的经济压力，也确保了子女有充足的时间满足老人更深层次的精神慰藉需求。第三，养老服务供给主体通过深挖市场需求，有效整合养老资源，为企业带来经济效益，又能通过提高养老服务资源的使用效率增加社会效益；同时也是推进“互联网+”养老服务创新形式的具体表现。第四，政府通过加强引导和颁布一系列优惠政策，有助于贯彻落实“立党为公、执政为民”的执政理念，有助于提升“为民亲民”的良好形象。第五，养老服务精准化的开展，有助于全社会形成尊老、敬老、爱老的社会风尚和弘扬孝老文化。

二、养老服务精准化的现实困境

（一）上门服务入户难，无法掌握第一手信息

对于绝大多数选择居家养老的老年人来说，与其他形式的服务相比，上门服务具有无可比拟的便利和优势。因此“上门服务”业已成为养老服务企业拓宽自身业务、提升服务品质和落实养老服务“最后一公里”的重要形式。但在实际情况中，由于供需双方信息沟通不畅，加之居民日渐提高的安全防范意识，造成了老年人有需求但服务人员入户难的尴尬境况。对于上门服务入户难，主要分为以下几种情况：一是由于老年人身体机能退化，如耳背等情况没有听到服务人员的敲门声；二是出于安全考虑，老年人不敢开门；三是受不规范、不诚信的商业调查和层出不穷的欺诈手段影响，居民对上门人员缺乏信任感，将工作人员误认为是其他人员而不愿开门。入户难不仅使企业无法有效掌握老年人的基本信息和养老需求，滞后个人建档等信息化建设，老年人也无法享受上门服务的便利，从而阻碍了养老服务精准化实现的第一步。

（二）服务内容泛化，缺乏针对性的服务供给

随着社会经济不断发展、人民生活水平逐步提高及养老服务体系进一步完善，老年人对养老服务的需求不再是简单地满足于基本的物质生活需求，而是对丰富多元的个性化、高质量生活有了更高追求。然而，目前养老服务供给方对服务对象和内容缺乏细化分类，部分机构仅依靠政府的购买服务，补贴局限于现有的购买服务群体，没有根据老年人的年龄、健康状况、经济状况或养老方式等进行具体划分；为老年人提供的服务也仅停留在满足其基本的日常生活照料服务项目，缺少个性化、针对性的服务项目，导致养老服务供给市场难以伴随老年人口和服

务需求的快速增加而得到应有扩张。因此，老年人的真实需求难以得到有效满足，企业的发展潜力未被完全激发，市场潜力未能进一步挖掘，无法实现养老服务精准化供需双方的有效对接。

（三）服务团队专业化水平低，无法满足精准化的服务需求

由于养老服务行业自身的微利性、高风险以及服务人才的供需失衡等因素，目前从事养老服务的一线人员大多数是“4050”人员，因其自身就业条件較差或技能单一等制约，在劳动力市场中缺乏竞争力，这些“4050”人员珍惜工作机会，不怕脏、能吃苦，但却难以满足老年人多元高质的服务需求。大部分一线服务人员学历偏低、自我学习能力较差，不能自觉有效地提高业务水平，只能提供保姆式的照料服务。加之养老服务企业或机构不愿对“4050”人员花费更多的费用支持和时间成本进行内部培训，在一定程度上造成了相关服务人员不具备基本的护理康复和精神慰藉等专业知识的情况，这无疑与不同老年人多元化的养老服务需求存在较大差距。

（四）优惠政策难落地，部分内容待商榷

为引导和鼓励民间资本参与居家养老服务，我国相继颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发（2013）35号）和《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）等文件，不仅对相关企业（组织）的税收、用水、用电、用气等进行优惠，还对其基础设施建设进行补贴。但在政策落地时仍面临着一些阻碍。如江苏省常州市ZX居家养老服务中心（社会服务机构性质）作为一家民非企业，按照相关规定理应享受优惠政策，但实际却要缴纳高达926%的税费，且用水、用电也均按商业标准执行。究其原因是相关部门并没有详实的文件对这些社会服务机构实施返税、免税等的明确规定，导致优惠政策难以落地。此外，部分政策内容未能有效解决实际需求，有待商榷。如《张家港市居家养老服务实施细则》（张政民规〔2014〕﹝2﹞号）规定，84周岁及以上老年人在申报时应以户为单位，符合条件的家庭每户享受每月60元的服务补贴。然而，随着服务的深入开展和需求的不断深挖，服务供给方开展的服务项目逐渐由简单泛化的居家服务扩展到每个老年人身上，而这种“对户不对人”的补贴政策将会增加服务人员的工作量和相关企业的运营成本。

三、形成困境的原因分析

（一）传统观念转变困难，社会认同感不强

虽然目前部分人对养老服务机构和企业的看法有所改观，但是传统的养老观念仍是开展养老服务精准化的主要制约因素。很多老年人认为在自己身体健康时，更愿意为子女多分担一些如照料孙辈、料理家务等家庭责任，不愿意入住养老机构；在老人的身体状况欠佳时，相比之下更加愿意去医院或护理院接受更加专业的护理服务。对于子女而言，由于担心父母入住养老机构而背上“不孝”的骂名而不愿将老人送至养老机构。正是传统观念的束缚和社会舆论的压力，在工作人员上门服务或是信息采集搜集的过程中，极易出现老人及子女配合度不高等现