公共政策的精英化与回应度之间的关_省略_村公共卫生服务体系现状的调查分析_赵莉

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吴盼盼：女，（1986.5-）安徽大学经济学院2010级硕士研究生，财政学专业。

（责任编辑晓风）一、前言党的十七大报告中提出六大任务用于加强以民生为重点的社会建设，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

这一目标的实现，将在很大程度上提升全社会的公平与公正。

因此，如何增强关于民生政策的制定和执行能力，提高公共政策的实施效果，是当前提高政府工作能力的重点。

事实上，很多公共政策都是由政府官员、利益群体的代表、专家学者、社会权威人士等社会精英制定并组织实施的，即政策精英化。

而政策回应度是指政策实施后满足特定社会群体现实需求的程度。

普通老百姓希望政府制定的政策能够切合自身利益，并且得到有效实施，这时就有一个问题摆在我们面前：精英化的公共政策能否符合普通民众的需求？也就是说，公共政策的精英化与回应度之间的关系如何？本研究以农村公共卫生政策为例，来探讨分析公共政策的精英化、公共政策的回应度及两者之间的关系。

（一）文献综述政策科学及政策分析发展经历了漫长的历史演化，但作为一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析则出现在本世纪40、50年代。

现在关于公共政策形成的理论模式主要有：制度模式、精英主义政策模式、利益团体政策模式、政治系统模式。

尽管各种分析模式各有优缺点，但都无一例外地强调了随着社会科学的发展，公共政策的制定者越来越精英化。

西方国家学者对于精英主义政策模式的研究较为深入，坦率地指出了西方国家的政治民主理念与政治现实之公共政策的精英化与回应度之间的关系探析———基于农村公共卫生服务体系现状的调查分析赵莉周梦澜程文建朱传红（安徽师范大学历史与社会学院，安徽省芜湖市241000）摘要：公共政策是政府管理公共事务、解决公共问题的重要手段。

公共政策的精英化有助于公共政策的科学和有效，体现的是科学和高度；公共政策的回应度体现的是民主和民众责任，其产生、执行都围绕着社会公众的需求而进行。

然而，“精英化”的公共政策的“回应度”如何却有待于进一步思考。

本文基于农村公共卫生服务体系现状的调查分析，认为公共政策的精英化与回应度应该趋于一致，这就需要政府和公民相互合作，实现二者之间的有效衔接。

关键词：农村公共卫生；公共政策；精英化；回应度中图分类号：F840.684文献标识码：A文章编号：1007-7243（2011）8-62-3间的矛盾与差异。

我国学者对公共政策的关注与研究已有二十余年，主要涉及市场经济条件下我国公共政策的价值取向与角色定位及市场经济条件下公共政策的制定与执行问题，极大地丰富了公共政策科学的发展，但大多数研究只是单纯关注政策制定的科学化及如何有效执行，却忽视了政策本身及其现实效果，忽视甚至漠视社会公众参与政治的愿望和能力，这是不合适的。

政治民主、决策民主是现代政治的追求，政策应该反映社会大众的价值，应该有大众的广泛参与，这是公共政策的规范性要求。

另外，现代社会中大众参与政策过程的能力、积极性等都在不断提高，不能简单否定。

因此，当前对于公共政策精英化与回应度之间关系的研究是很有必要且迫切的。

（二）研究方法和对象研究主要采用的方法有文献分析法、问卷调查法和个案访谈法等。

为了实现调查结果的全面性、代表性、准确性和有效性，从调查对象的居住地区（山区、平原）、性别、年龄、学历层次、政治面貌、工作单位等方面对农村居民进行分类，力争对不同层次的农村居民开展调查。

此次共调查了安徽省马鞍山、江苏省溧水两个市的23个行政村，完成问卷236份，其中有效问卷213份，并对其中的典型个人进行了深入访谈。

本文旨在通过对农村公共卫生服务体系现状的调查，分析民众对有关公共卫生服务项目的了解和支持程度以及他们的现实需要，挖掘公共政策从制定到实施过程中存在的问题，从而了解公共政策的精英化带来的影响及其回应度状况，并进一步探讨二者之间的关系。

二、研究结果（一）公共卫生政策的精英化取向通过文献分析和访谈发现，现有的农村公共卫生服务体系基本包括：疾病监测与报告、疾病预防与控制、突发公共卫生事件的管理和应对、妇幼保健、老年人保健、卫生监督、基本医疗、爱国卫生、新型合作医疗管理、公共卫生反馈渠道的建设和公共卫生服务机构的建设等11项职能46个方面。

不难发现，现存农村公共卫生服务体系中体现的公共卫生政策具有相当高的精英化取向，科学全面。

比如，冷链设备运行和管理、流行病学调查等。

对于公共卫生政策的精英化取向，我们认为，第一，这是很有必要的，符合农村公共卫生自身的性质。

农村公共卫生作为一项专业性较强的社会问题，不仅需要了解具体的实际情况，更需要较深的医学、卫生等方面的知识。

作为普通群众，由于文化修养和专业知识的限制，不能较为完善地解决这些问题，这时，精英的价值就体现出来了。

第二，精英化并非完全漠视回应度。

虽然农村公共卫生本身的专业性质决定了需要通过“精英”的设计来实现，但是，“精英”在设计这一政策的具体项目考虑到了民众的需求，并非“闭门造车”。

如巡回医疗、妇幼保健等，甚至是冷链设备运行和管理这些非常专业化的项目最根本上也是为了满足民众的需求。

第三，调查发现，由于信息沟通、项目宣传、价值观念等原因，民众并没有将精英化的政策视为满足自己需求的举措，如职业病预防与控制。

同时，也不能否认，确实存在通过政策制定和实施寻求自己利益的精英，比如，把本来不应收费的项目列为收费项目。

（二）公共卫生政策的回应度公共政策的回应度体现的是政策实施后满足特定社会群体现实需求的程度，而在农村公共卫生服务体系中则体现为某项公共卫生政策是否为民众所需求及其实施后民众的满意度如何。

因此，我们在问卷分析中设计了“需求度”和“满意度”两项衡量指标。

1.需求度方面精英化的公共政策本身具有一定的科学性、系统性，能够合理地管理公共卫生事业，但民众对于精英化的公共卫生体系却表现出了不同的需求度。

调查结果显示（如表1），具有精英化取向的46个公共卫生项目中，需求程度在四星及以上的项目多达28项，占总项目数比例为60.86%，而二星及以下的项目仅占总项目数比例为13.04%，表明半数以上的项目民众迫切需求。

这说明在“是否应该具备的项目”方面精英与民众的契合度较高。

2.满意度方面在精英和民众都认为应该设置的项目中，民众对精英的各项政策也表现出了不同的满意度，如表2所示。

从这些数据可以看出：在这些政策项目的执行实施过程中，民众对政府的总体满意度较低；而“说不清”所占比例较高，则在一定程度上反映了民众对政策的知情度较低，政府在政策执行过程中宣传力度不够、透明度不高等。

这说明在“民众对各项政策的满意度”方面，精英与民众的契合度较低，仍需要提高。

（三）公共政策的精英化和回应度之间关系分析1.部分公共卫生项目的精英化和回应度的契合度较高调查发现，有80%以上的被调查者认为政府设置的垃表1：被调查者对各种公共卫生项目的需求度注：“☆”代表民众对公共卫生项目的需求程度，“☆”越多，民众需求度越高。

表2：被调查者对各项目的满意度圾废弃物处理、妇幼保健、常见多发病的诊治等公共卫生项目是迫切需要的或与群众日常生活密切相关的项目，政府精英化的公共政策契合了民众的公共卫生需求，二者在这些方面有共同利益目标，所以回应度较高；同时，对于儿童保健、预防接种实施、新型农村合作医疗定点医疗机构管理与监督等方面，民众满意度较高，说明政府对这些政策执行地较好，较大地满足了民众需要，公共策的精英化和回应度达到了较高统一。

2.公共卫生项目的精英化和回应度之间也有不契合处政府的公共卫生管理体系项目中，像医疗NGO的引入与培育、非政府组织的反馈机制等老百姓了解的较少的项目，在农民群众看来并不迫切需要，设置与否无所谓。

公共政策的精英化与回应度之间的冲突，具体表现在以下两个方面：（1）精英看重，民众不认可在精英设置的公共卫生管理和服务体系中，有一些项目需求度较低，民众认为这些项目可有可无或根本不需要。

虽然精英在这些项目上投入了很大的人力、财力、物力，力图提高公共卫生服务水平，但没有得到民众的肯定与支持，就降低了政策的回应度。

如“公共场所卫生监督与管理”，仅有5.88%的被调查者认为需要设立。

同时可以发现，被调查者需求度较低的项目如“医疗NGO的引入与培育”、“公共场所卫生监督与管理”等基本是专业性较强、群众了解度较低的，但从科学角度出发，这些项目又是公共卫生体系中不可或缺的部分。

被调查者认为应该具备的公共卫生服务项目中，对有些项目的满意度也很低，如对“非政府组织的反馈机制”的满意率仅为3.75%，即仅有极少数的被调查者对精英制定的政策持满意态度。