(行政管理)第七讲行政立法

第七讲行政立法

依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依法治国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施，实现依法行政、依法治国的目标。

第一节行政立法概述

一、行政立法的概念

(一)什么是行政立法

行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。

(二)行政立法的特征

狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法机关(即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。

二、行政立法的必要性

行政立法的必要性由行政管理的性质决定。行政立法是我国的主要立法活动。它所要解决的基本问题是，既要依法保护公民、法人的民主权利和合法权益，又要维护行政机关的权威和保证行政机关及其工作人员行使合法权力，对于健全国家立法制度，建立和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有十分重要和深远的意义。

(一)行政立法是政府“依法治国”、“依法行政”的标志

(二)行政立法是实现民主与法制的统一，法与权的统一，国家利益、集体利益与个人利益的统一的要求

(三)行政立法是进一步加强政权建设、改革行政管理体制、理顺各级政府部门之间关系的需要

三、行政立法的基本原则和要求

(一)行政立法的基本原则

1、立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想，坚持改革开放。

2、立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

3、立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

4、立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

5、坚持原则性和灵活性相结合。

(二)行政立法的要求

1、制定行政管理规范必须依据宪法和法律并旨在执行宪法、法律。

2、行政立法不仅应符合法律的字面含义，而且要符合法律的目的。

3、享有行政立法权的行政机关立法必须在各自的权限内进行。

4、行政法规、规章的制定必须遵守法定程序和形式。

5、坚持稳定性和适应性的统一。

6、坚持计划性与科学性相结合。

第二节行政立法体制

一、行政立法体制概述

所谓体制，一般指国家机关、企事业单位管理权限划分的制度及其相应机构设置的系统或体系。立法体制，是指有关国家机关立法的体系及其立法权限的划分。行政立法体制则指国家行政立法的体制及其立法权限的划分。它是整个国家立法体制的一部分。一个国家的立法体制，通常是由该国的宪法及有关组织法规定的。

(一)国务院立法(制定行政法规)

(二)国务院各部委立法

(三)地方行政机关立法(制定地方行政规章)

二、行政立法权限的划分

(一)行政立法权限划分的含义

行政立法权限的划分，是关于行政机关立法权项的明确规定，包括国家权力机关(立法机关)与国家行政机关之间的立法权限划分和享有行政立法权的国家行政机关之间，主要是指国务院与国务院各部委之间、国务院与地方政府之间的立法权限划分。亦即哪些事项应由哪级机关制定、颁布法规。换句话说，哪些事项应由法律来规定，哪些事项应由其他形式的法规、规章来规定。

(二)国家权力机关的行政立法权限

1、国家最高权力机关的立法权项。

2、地方国家权力机关的立法权限。

(三)国务院的行政立法权限

(四)国务院各部门的行政立法权限

(五)地方人民政府的立法权限

第三节行政立法的程序及效力

一、行政立法的程序

(一)行政立法程序的概念

行政立法程序，是指国家行政机关依照法律的规定，制定、修改和废止行政法规或规章的活动程序，是行政立法行为合法成立的必要程序条件。它是行政行为程序的一种类型，与国家最高权力机关的立法程序比较，其特点是简便、灵活、讲求效率。这是因为行政机关与权力机关的组织形式和议事规则有别，是行政活动自身特性的要求

(二)国务院制定行政法规的程序

(三)行政规章的制定程序

(四)行政立法的备案程序

二、行政立法的效力

(一)行政立法效力的概念

行政立法的效力，是指行政法规、规章的法律效力。行政法规、规章本身不是法律，但一经制定、发布，就具有与法律相同的效力。包括两方面的含义：

1、指行政法规、规章的拘束力和强制执行力，即必须遵守，若有违反都应追究相应的法律责任。

2、指行政法规的适用力，即适用范围，也称效力范围。

(二)行政立法的效力等级

行政法规、规章的法律效力，同它在我国法律体系的地位是相应的。我国的法律体系是由各类规范性文件组成的。它们在法律体系中分别处于不同的地位：

1、宪法，作为国家的根本大法，处于最高的法律地位。

2、基本法律(如刑法、民法、香港特别行政区基本法)，由全国人民代表大会通过。

3、一般法律，由全国人大常委会制定通过。基本法律和一般法律都是根据宪法制定的。二者的区别在于制定机关不同，其法律效力等级，前者应当高于后者。

4、行政法规，由国务院制定发布或经国务院批准发布，其法律地位低于宪法和法律，高于行政规章。

5、地方性法规、民族自治地区的自治条例和单行条例。

6、行政规章(中央行政规章、地方行政规章)。

(三)行政立法的适用范围

行政立法的适用范围，包括时间、空间方面的适用范围和对人的适用范围三个方面。简言之，是时间效力、空间(地域)效力、对人的效力。行政法规、规章的效力范围明确了，才能正确适用，发挥其效力作用。