对建立新型金融监管协调机制的思考

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男， 河南焦作人， 金融学硕士。 ’作者简介 (赵劲松 +&,-$).，
金融理论与实践
负责对金融领域进行监管。而财政部、 国家审计以及 税务机关则属于非专业监管机构， 除对金融部门进行 监管外， 还负责对国民经济其他部门进行监督管理。 二、 国情要求我们重视非专业监管机构的作用 （ 一） 监管客体的股权结构 我国国有金融机构仍是金融市场的主体， 而且银 行信贷客户也多为国有企业。监管客体的国有性是我 国区别于西 方 国 家 金 融 监 管 的 重 要 特 征 。 在 西 方 国 家， 监管客体与监管主 体 相 对 独 立 ， 只有经过法律确 认的专业监管机构才可以对金融机构履行监管权， 其 他政府部门没有这一权利。而我国财政部门虽然不是 专业监管机构， 但它可以代表政府作为国有金融机构 的出资人行使出资人的 权 力 ； 作为社会管理者， 制订 统一的金融财务会计政 策 ， 并监督执行； 承担国有金 融机构的部分风险损失。我国国家审计依据《 宪法》 和 《 审计法》 ， 可以受政府委托对国有金融机构从事经营 管理和会计核算的真实性、 合规性等进行审计监督。
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银监会等专业监管机构在人才和资源匮乏的情 况下既要解决历史遗留问题， 防范随时可能爆发的局 部和系统性金融危机，又要进行监管框架的建设、 监 管法规和程序的开发与不断修订、 促进金融市场的发 展， 以及制订银行业重组中涉及的公共政策等。更重 要的是《 银行业监督管理 法 》 要求银监会从以往单一 合规监管， 转变为合规监管和风险监管并重。这一要 求符合世界金融监管发展的大趋势， 但如何摆布合规 监管与风险监管似乎变成两难。在这种情况下， 我们 可以把眼界放大些， 为什么不借助国家审计等非专业 监管机构的力量呢？在人员、 时间没有大的增加的情 况下， 银监会要向风险监 管 过 度 ， 必然对合规监管显 得力不从心。而国家审计可以依法对国有金融机构资 产负债表内和表外各个科 目 的 真 实 性 、 合规性、 效益 性进行审计， 另 外 我 国 国 家 审 计 具 有 较 高 的 法 律 地 位， 对发现的违规行为可 以 直 接 纠 正 和 制 裁 ， 监管及 时有效。几年来的国家审计实践也证明， 国家审计在 揭露并惩处金 融 机 构 各 类 违 纪 现 象 、 约 束 其 依 法 经 营、 加强管理等方面能发挥重要作用。 三、 如何建立新型合作监管 （ 一） 重视非专业监管机构 以上论述说明国家审计等非专业监管机构在我 国金融监管中能发挥重大作用， 这是我国区别于西方 国家金融监管体系的重要差异。但笔者并不是说非专 业监管机构与专业监管机构在金融监管中平起平坐， 不分主次。事实上， 笔者认为银监会等专业监管机构 在我国金融监管中的主体地位不容动摇， 只不过我们 应当重视国家审计等非专业监管机构的作用， 将其变 为我们的优势。我们应当建立新型合作监管， 其范围 要大于专业监管机构之间的合作， 还应包括专业监管 机构与非专业监管机构之间的合作。我们可以将监管 重点进行分工，许多合规监管交给国家审计来做， 使 银监会等专业 监 管 机 构 腾 出 时 间 精 力 用 于 提 高 风 险 监管水平。但要建立协调机制， 国家审计进行合规监 管后将有关情况通报银监会。 （ 二） 建立金融监管信息共享平台 银监会或人民银行作为主办方， 利用网络或各种 传播媒介， 在银监会、 证监会、 保监会、 人民银行、 审计 署以及财政部之间建立一个监管信息共享平台， 全方 位地向各监管机构介绍、 说明监管工作开展情况。共 享的不一定是最终的结果， 在监管中发现的一些带倾
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【 金融改革】
（ 二） 混业经营趋势与分业监管模式的矛盾 随着我国金融领域竞争的加剧， 金融创新不断深 入， 为逃避监管而出现的各种金融工具不断涌现。另 外，随着 !""% 年 # 月日本野村证券和瑞士银行被中 国证监会批准为第一批合格的境外投资者 （ ， 以 ’())） 混业经营为主的跨国金融集团开始涌入。新《 商业银 行法》取消了 对 商 业 银 行 混 业 经 营 的 全 面 禁 止 性 规 定， 允许其在一定条件下从事混业经营。 !""* 年 + 月， 中国人民银行更是允许商业银行涉足基金业务， 标志 着中国分业经营时代的结束，混业经营时代的开始。 混业经营使得各金融领域的边界越来越模糊， 而现行 的分业监管模 式 使 得 一 些 金 融 业 务 边 界 领 域 难 免 出 现监管交叉和监管真空。决策层已经在致力设计一套 制度， 处理监管冲突， 如前述的《 中国人民银行法》 、 《 银行业监督管理法》 以及《 中国银行业监督管理委员 会、 中国证券监督管理委 员 会 、 中国保险监督管理委 员会在金融监管方面分工 合 作 的 备 忘 录 》 （ 以下简称 “ 备忘录” ） 都涉及到建立监管协调机制的内容。 笔者认为， 决策层在考虑监管协调机制时， 应结 合我国国情， 将监管协调的目光放在更大的历史背景 下。国家审计等非专业监管机构依法可以对各类政府 控股的国有金 融 机 构 实 施 监 管 ， 不 存 在 分 业 混 业 问 题。国家审计等非专业监管机构可以综合各类金融机 构的信息， 应纳入金融监管横向协调机制中。 （ 三） 监管环境造成合规监管与风险监管矛盾 金融监管成熟国家市场经济也较成熟，法制、 会 计等基础设施健全， 市场 约 束 力 强 ， 金融机构有较好 的治理结构和内控机制，加上监管人员素质较高， 金 融监管基本能在一个相对稳定的条件下进行。这些条 件容许监管人员高度分工和专业化， 监管行为也基本 可以保证连续性。相比之下， 在我国， 上述条件尚不具 备。我国正处于体制改革阶段， 许多国有企业包括国 有金融机构都面临所有制改革， 市场经济体制还不完 善， 有关政策法规还不健 全 ， 使得金融领域违规风险 格外高， 而且这种违规不 是 表 现 为 个 案 ， 许多是全行 业不正之风， 许多案例在发达国家是不可想象和低层 次的。虽然随着近年来合规监管力度加大， 违规问题 有所缓和， 但在短期内要有根本性改变还很难。而违 规本身即蕴涵更大的风险。合规监管就是在进行清洁 监管环境的工作。国家审计等非专业监管机构可以为 银监会等专业监管机构创造良好的监管环境。
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金融理论与实践
【 金融改革】ຫໍສະໝຸດ 向性的事项， 也可以告诉其他机构。尤其是国家审计 应将对非金融 类 企 业 审 计 过 程 中 发 现 的 问 题 及 时 放 入监管信息共享平台。因为， 企业是银行的信贷客户， 贷款企业的经 营 和 财 务 状 况 是 银 监 会 实 施 有 效 监 管 应当掌握的重要信息，而银监会在这方面存在弱点。 建 共享平台可以搞成像 ’’( 一样的临时论坛。而且， 立金融监管信息共享平台也具有可行性。首先， 参与 共享的都是政府部门， 不存在泄密问题。其次， 在技术 上， 经过近年来金审、 金财、 金桥等 工 程 的 建 设 ， 审计 署、 人民银行、 财政部等 部 门 已 经 或 即 将 建 立 起 计 算 机局域网络， 只要将这些局域网以一定方式联结起来 即可， 在里面可以专辟一个金融监管信息窗口。 （ 三） 进行监管组织创新 现阶段银监会的一大不足是监管人员缺乏足够 的财务会计知识和技能， 而对商业银行进行监管往往 要审阅财务会计报表。解决这一问题， 一方面是要加 强银监会自身人力资源开发， 另一方面可以从银监会 以外吸收会计专业人才。形式可以是长期雇用或短期 聘用。对象可以是社会审计机构从业人员或国家审计 工作人员。在此， 笔者不赞成长期雇用， 因为这要扩大 或占用银监会的人员编制， 间接增加监管成本。在对 象上， 也不赞成较多使用 社 会 审 计 人 员 ， 因为对国有 金融机构的监管有些涉及 国 家 秘 密 ， 另外， 社会审计 人员虽然专业 技 能 一 流 ， 但 对 政 府 政 策 把 握 不 够 熟 练。因此， 笔者建议银监会在进行监管时可以借用国 家审计人员， 或直接组成联合监管委员会。这既可以 节省监管成本， 又有利于开展工作和执行政策。在进 行合规监管时，联合监管委员会以国家审计为主； 在 进行风险监管时， 联合监管委员会以银监会为主。 （ 四） 培养合作监管理念 现在， 学术界所说的监管理念主要指合规监管向 风险监管转变、 机构监管向功能监管转变的问题。在 此， 笔者提出合作监管理念， 不同于监管理念。《 备忘 录》 虽然确立了联席会议 和 经 常 联 系 机 制 ， 但笔者认 为只有具体监 管 人 员 具 有 良 好 的 合 作 监 管 理 念 才 能 增加上述机制的可操作性。首先是统一。监管人员应 有更高层次的团队精神，打破原先的部门本位观念， 以提高监管效率为最高目标， 从有效监管总体角度思 考问题。其次是沟通， 制度化和开诚布公的沟通是合 作监管成功的重要保证。正规的沟通形式包括定期开 会， 特别是审查下一阶段工作计划； 避免重复监管； 监
一、 对我国金融监管主体的再认识 目前，在我国能对金融机构实施监管的部门很 多， 包括银监会、 证监会、 保监会、 人民银行、 财政部、 国家审计、 税务机关、 社会审计组织以及金融机构内 部稽核等。如此众多的监管机构有必要分一下层次， 便于我们更好地认识监管主体。 首先，根据监管机构相对于金融机构的位置， 大 体可分为内部监管机构和外部监管机构。在我国， 内 部监管主要是金融机构内部审计， 也称稽核。其他都 属于外部监管机构。 其次， 在外部监管机构中， 根据行政属性， 又可分 为民间监管机构和政府监管机构。社会审计组织属于 民间监管机构， 不隶属政府行政序列， 没有行政权力。 其他外部监管机构是国务院下属， 属政府监管机构。 最后， 在政 府 监 管 机 构 中 ， 根据金融监管专业程 度， 又可分为专业监管机构和非专业监管机构。银监 会、 证监会、 保监会和人民银行是专业监管机构， 专门
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