浅议我国地方政府层级制度存在的问题_殷小青(1)

１．２ 地方政府层级多， 行政效率低， 行政成本高 目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制， 合占总数的 ２／３ 以上。采用四级制及以上的国家仅占其中 的约 １／９②， 数量很少， 且大多为发展中国家如中国、泰国、印 度、坦桑尼亚、塞内加尔等。我国也是典型的多级国家， 主要 有三种模式： 一是四级制。四级制即通常所说的省— ——地级 市— ——县（县级市）— —— 乡、镇四级， 如山东、山西等。四级体 制的形成源于 １９８２ 年的市管县体制改革。为了加快城乡一 体化建设步伐， １９８２ 年中央发出了改革地区体制， 实行市 管县体制的通知。改革首先在江苏试点进而推广到全国各 地。这样， 就在原来的省县之间增加了地级市这一层级。二 是 虚 四 级 制 。 所 谓 虚 四 级 制 即 省 或 自 治 区 — — — 地 区 或 自 治 州— ——县（县 级 市）— ——乡 、镇 ， 这 种 模 式 的 “地 区 ”或 “自 治 州”没有进行地改市， 仍然保留原来的地区行署。我国少数 民族密集的省（如青海、甘肃、云南和几个 自治 区）多 是这 种 模 式 。三 是 三 级 制 。我 国 极 少 数 地 方 是 采 用 三 级 制 的 模 式 ， 即没有地级市这一级政府， 这是符合宪法规定的政府层级 模 式 。 如 海 南 、浙 江 、吉 林 省 以 及 四 个 直 辖 市 就 是 省 或 直 辖 市政府直接管理属县或县级市。无论是虚四级制还是三级 制在我国都是少数情况， 我国地方政府层级基本是以四级 为主。但是即使是四级制结构也存在变相增加管理层次， 降 低管理幅度的现象。这些都造成了地方政府层级的繁杂以
［ 作者简介］ 殷小青， 女， 南昌大学法学院硕士研究生。
５４ 党史文苑 学 术 版 ２００７．０６
社会政治研究
及工作的不便。上情下达， 由于层级过多， 上面的各种信息 ６１０ 年为虚三级 制， 占 ２８．７％；６００ 年为 实三 级制 ， 占 ２８．２％；
在传递中容易失真。比如， 对于一个大省来说， 要将一项新 ２７６ 年 为 三 ， 四 级 并 存 制 ， 占 １３．０％； ３５０ 年 为 多 级 制 ， 占
［ 关键词］ 地方政府 层级制度 对策
地方政府是中央政府为治理国家一部分地域的某些社 会事务而设置的政府单位， 是国家根据政权建设、经济发展 和行政管理的需要， 遵循 有关 法律 规定 ， 充分 考虑 政治 、经 济、历史、地理、人口、民族、文 化、风 俗等 客观 因素 ， 按照 一 定的原则， 将一个国家的领土划分成若干层次、大小不同的 行政区域， 实施行政管 理， 它 解决 了如 何对 广阔 领土 、庞大 人口和巨大经济的统治与管理问题， 但同时一些问题与矛 盾也随着而来。
社会政治研究
浅议我国地方政府层级制度存在的问题
殷小青
（ 南昌大学 江西南昌 ３３００３１）
［ 摘 要］ 改革开放近三十年来的中国行政体制改革， 都是侧重于从横向调整政府的部门设置， 却没有从纵向减少政府的层级设 置， 使得改革没有实质上的效果。近年来“省管县”的行政区划改革设想为多数学者认可并开始试点实行 ， 表现出中国政府改革将由减 人、减事、合并机构的行政职能调整， 开始扩展到了“减少层级”的行政体制架构改革。根据我国行政建制的实际情况， 按“增省， 强县、撤 乡”的整体改革思路， 增加省级行政区， 强化县级政府功能， 撤消乡镇一级的政府机构， 建立和完善适合社会主义 市 场 经 济 体 制 和 中 国 国情的地方行政体制， 不断提高行政效率和管理服务水平。
５５ 学 术 版 党史文苑 ２００７．０６
社会政治研究
个月的全国调研， 结合正在形成中的长三角、环渤海湾都市 圈等区域经济实践， 提出本报告。报告认为， 随着中国改 革的深入， 现行区域行政管理体制的弊端越发显现， 主要 就体现在目前省、市的行政边界严重阻碍了生产要素的跨 地区自由流动。它提出的建议是， 依据人口规模， 以 ３０００ 万 人口为省的基本单位， 如此中国就可以划分出约 ５０ 个省级 行政区。笔者认为以上构想是可行的， 我国各省人口和面积 差异很大， 笔者就各人口平均面积作了个简单计算统计， 最 高的 是山 东省 ， 达到 ５９３．４０ 人／平 方公 里， 而 最少 的青 海 省 则为 ７．１９ 人／平方公里， 共有七个省份人口平均面积不足够 ２００ 人／平方公里， 而有六个省的人均面积超出 ４００ 人／平均 公里⑤， 其他省份人均面积也参差不齐。这当然既有历史的 原因， 也有经济发展不平衡的原因， 但悬殊太大， 统一管理 实为不易。由此可见， 中国省的设置在未来随着经济的发展 而出现必要的调整是可预期的。
1169
$26
+190
1300
$26
92
1300
$34
12333 2000
3438290
府间的责任和权限也难以明晰化， 上级政 府往往利用其行政优势分配资源， 往往是“好事， 则争取； 坏 事， 则下推”， 比如中央政府资金返还的不到位， 转移支付受 到上面的截留， 上级政府利用行政优势或借开发区之名， 随 意改变企业隶属关系等都将使乡镇政府财政受损， 造成乡 镇政府因资源匮乏而影响政策执行效力。而 “上面千根线， 下面一针眼”则是对乡镇政府“事多”的真实写照， 上面的政 策在政策层层分解后， 往往一些不好做， 利益少的事留给了 乡镇政府， 而乡镇政府又将其转嫁到农民身上， 加深了乡村 干群的紧张关系。
二 、简 化 地 方 政 府 层 级 的 必 要 性 ２．１．从世界各国的比较来看， 少层级是当今政府层级划 分的大趋势 目前， 世界上大多数国家的地方政府层级通常为二或 三级。如美国联邦政府管辖 ５０ 个州和一个哥伦比亚特区， 下面设有 ８ 万个市、县、镇、学区或其他特区等地方政府。总 的看 来 ， 美 国 是 实 行 州— ——市 二 级 与 州— —— 县 、镇 三 级 共 存制。日本实行的是二级制， 中央下属有 １ 都（东京都）、１ 道 （北海道）、２ 府（大阪府、京都府）和 ４３ 县， 有 ７７７ 个市、８５１ 个 町、１９９ 个村。印度实行的则是邦— ——县— ——区三级③。法国 地方政府分为省一一市镇两级。根据世界上 １９１ 个国家和 地区的初步统计， 地方行政层级以二级制或三级制居多， 鉴 于此， 我国地方政府层级显得过于繁杂， 需要简化。 ２．２．从中国历史来看， 少层级的年代居多 秦朝至民国 ２１００ 多年中， ２９０ 年为二级制， 占 １３．６％；
一 、我 国 地 方 层 级 制 度 存 在 的 问 题 １．１ 省级地方政府数量少， 管理幅度大 任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转， 每 一 层 有 一 定 的 管 理 幅 度 。层 次 和 幅 度 之 间 存 在 反 比 例 关 系 。 一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次， 而 且 层 次 级 数 是 地 方 组 织 体 系 内 最 基 本 的 要 素 。一 般 而 言 ， 层级越多， 上下相隔越远， 政令不易贯彻， 下情不易上达， 中 央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角 度来看， 要求有尽量少的层次， 但由于受到管理幅度的限 制， 层级也不能随意减少。我国在省级行政区划的一个突出 特点是省级数量偏少， 区划面积范围大， 管辖人口过多。 表一： 世界十二个国家一级行政区划情况
km2 1875 080 223 058 2824 3166 9603 8309 2139 1062 731 770

27100.0 12660.0 82057 5870 130000.0 16179.0 18300 29800 14600.0 93800.0 205000 12000.0
54200 26940 3129 6179 382353 59922 22875 24833 18047 335000 78846 1000.00
从上表不难看出， 我国单位区划平均人口无疑是最多 的， 行政区划的人口集中性很大。我国省级单位区划平均人 口更达到 ３８２３．５３ 万。并且我国某些省级行政区的划分 似 乎更多地表现为地区的集中与组合， 致使我国人口在 ６０００ 万以 上的 省就 有 ９ 个， ７０００ 万 以 上 的 有 ５ 个 ， ８０００ 万 以 上 的有 ４ 个， ９０００ 万以上的有 ２ 个。一个省级行政区域管辖 相当于一个德国、英国或法国的人口①。机构的庞大， 造成了 行政工作的繁杂， 严重影响了行政效率以及行政单位的社 会管理水平以及服务质量。
政策传达到县一级进而传达到乡镇一级， 只能通过诸多的 １６．５％。由此可见， 秦至民末 ２１００ 年间， 我国各种级次划分
会议， 文件“爬山涉水 ”， 最终 达到 目的 地， 地 级市 在这 一信 所占的年份中， 以二级制和三级制居多， 如表二①：
息传递过程中起到的就是个“二传手”的作用。下情上达， 靠

50

47

16

95

34

27
8
!" 12
#$% 81
&’
28
&(
26
( 12
km2 93726 3778 3570 5516 96000 85474 76823 99706 170750 29747 19000 9238
１．３ 乡镇政府的管理困境 在当代中国， 乡是国家设置在农村地 区的基层地方行政建制单位， 乡作为国家 最小的地域性政治实体， 承担着中国农村 地区直接治理的责任， 然而， 目前我国的乡 镇政府基本特点可以概括为人多， 事多， 钱 少。从某种程度上说， 与现有制度的层级 过多有一定关系。由于层级过多， 地方政
２．３．层 级 过 多 带 来 弊 端 （ １） 上情难以及时准确地下达， 下情也难以及时准确 地上达。（ ２） 中央下放的权力， 很容易被中间环节截留， 地方 特别是基层的自主权难以得到落实。（ ３） 不符合当今世界组 织结构扁平化的趋势， 不利于调动市县和基层政府的主动 性、积极性和创造性， 不利于提高政府管理效能。可见， 解决 政府层级过多的问题， 唯一出路就是减少政府层级， 实行由 省 直 接 管 理 县 的 体 制 ④。 三 、中 国 地 方 政 府 层 级 结 构 改 革 理 念 及 对 策 “新 公 共 管 理 运 动 ”成 为 当 前 我 国 地 方 政 府 层 级 结 构 改 革 的 主 要 理 念 性 动 力 。经 济 全 球 化 、信 息 化 社 会 给 传 统 公 共 行政带来的压力，为寻求一种新的模式， 西方主要国家在 ２０ 世纪 ８０ 年代以来掀起了一场“新公共管理运动”， 其主要精 神 就是 重新调 整政 府 与 社 会 、市 场 、企 业 的 关 系，即 政 府 应 当把一部分对社会公共事务管理的任务交还给社会、市场 和企业，引入竞争机制，优化政府职能。同时，改革政府内部 管理体制，实行分权化管理，倡导顾客意识，强调服务本位，建 立扁平状的政府组织结构体系。这些主张为我国行政区划 改革提供了一个可以借鉴的思路，即强化服务意识，提高服 务能力，弱化统治和管理意识，提高行政效率，增加管理幅度， 减 少 行 政 层 级，增 强 资 源 配 置 的 效 率 。在 新 公 共 管 理 理 念 指 导下的改革对策主要有： 第一， 缩小省级规模， 增加省级行政区。２００３ 年底， 国 家 发 改 委 下 属 的 中 国 宏 观 经 济 学 会 承 接 了 “十 一 五 ”重 点 课 题研究报 告— ——《中国 空间 结构 问题 研究 》的研 究， 经 过八