当代功能复合性农村社区治理规则的有效实现

当代功能复合性农村社区治理规则的有效实现
作者：李艳营
来源：《克拉玛依学刊》2019年第02期
摘要：新时代随着乡村振兴战略、城乡共同体建设及基层治理现代化建构等一系列政策的实施，我国的农村社区已经成为承载着国家政治发展、农村社区经济发展及农村社区公共服务等功能复合性的农村社区。

但当代功能复合性农村社区治理规则却仍不完善，主要表现为：外来居民政治参与规则不完善，资本下乡中村民的利益保护规则不明确，多元主体公共服务供给规则不清晰。

而功能复合性农村社区治理规则的有效实现应坚持：健全外来人员政治参与的制度和社区融入规则;完善资本引入、资本监管和农民利益共享规则;建立公共服务供给中各主体合作互补的供给规则。

关键词：农村社区;功能复合性;治理规则;公共服务
中图分类号：D669.3;D422.6 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2019.02.12
欢迎按以下方式引用：李艳营.当代功能复合性农村社区治理规则的有效实现[J].克拉玛依学刊，2019（2）65-71.
一、问题的提出
规则，从词源上看，其意为指导、统治、管理，后被引申为规章、条例及法规、章程、制度和规约等，具体体现在我们日常生活及社会实践中。

按照奥斯特罗姆等制度主义者的解释，就是“关于什么行动（或结果）是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定”[1]39。

治理规则，一般情况下被分为正式治理规则与非正式治理规则。

周铁涛认为治理规则是多元的，除国家正式法外，习惯、传统及习俗、规矩等都是被用于调解人际关系、社会关系的治理规则。

[2]60而农村社区作为有别于城市社区的农业经济活动空间、地理空间和社会关系网络等空间的集合，其有效治理离不开社区治理规则的有效制定。

李华胤从国家视角提出“任何规模的治理单元，其治理必定依赖于一定的治理规则，没有有效的治理规则就没有有效的治理”[3]53。

国家如此，农村社区亦如此，农村社区与治理规则之间具有高度的关联性。

在我国力求实现治理体系和治理能力现代化背景下，加强对农村社区治理规则的研究，对新时代承载着政治发展、经济发展、公共服务及个人自由发展等多重功能的农村社区治理具有重要的理论及实践意义。

在历史发展进程中，我国的农村社区及其治理规则随着时代的发展变化也在发展着显著的变化。

这从不同历史时期的农村社区主要承担的功能的变化就可以反映出來。

皇权统治时期因皇权不下县的实际情况导致依赖传统村庄力量解决乡村社区公共事务常常很难，因此宗族或士
绅等在乡村社会活动的公共空间中组成各种各样的乡村组织，如义学、义仓、义田等，承担了为农民提供教育、宗教、文化传承、关系联结等几乎所有的公共事务;[4]11也正因如此，传统乡村社会的治理基本上形成了以家法、族规为核心的治理规则。

当然也有学者认为传统乡村社会看似国家权力终止于州县，实际上农业社会时代的国家不可能、也没有放弃对农村的统治，只不过是地方官员借助乡绅对乡村实施间接控制，以便得到乡村社会为上层社会源源不断地输送的各种资源。

[5]50-51集体化时期的农村社区除了承载税赋、为国家工业化输出资源及满足城市居民需要的功能之外，也承载着国家的政治建设功能。

但是由于过去散漫的传统乡村宗法、族规、礼治等治理规则早在西方社会的入侵下被弱化，而且如果继续沿袭传统治理方式则难以形成工业化国家。

基于此，中华人民共和国成立后我国对农村地区进行全面改造，废除了当时农村尚存的保甲和宗法制、取缔了族权与神权、清除了农村封建地主和宗族势力，并于1954年颁布了《中华人民共和国宪法》，以正式法规的形式将乡和镇正式确立为新中国的农村基层政权单位。

改革开放以来，为适应市场经济发展及维护广大农民权益，我国在经济上实施家庭联产承包责任制、政治上实施乡政村治，并以村民自治制度为治理基础。

2002年税费制改革之前的农村社区仍承担着国家税费功能，只不过是通过村委会组织实现。

但随着农业税取消、改革开放程度的不断加深及城乡统筹的深化，我国农村社区正式制度与非正式制度在开放流动性不断增强的情况下对乡村社会秩序的控制逐渐减弱。

因此，吴昊、郑永君等人从规则与村民自治的角度对社区治理进行了研究，认为规则落地单元与自治单元匹配性越高，治理效果越好;[6]66晏俊杰从利益与规则的角度出发，认为利益与规则两者是村民自治的基础，利益与规则的相关度越高，则社区治理效果越好。

[7]51但是新时代随着乡村振兴战略、城乡共同体建设及基层治理现代化建构等一系列政策的实施，我国农村社区正经受着未曾经历过的考验与冲击，逐步从同质性、封闭性、落后性抑或是半封闭半开放性、城乡二元分割的农村社区向异质性、开放流动性、现代性、城乡融合的新型农村社区转变，并承载着公共服务、文化传承、经济发展及自主治理等多重功能，其现有治理规则显然不能有效满足社区内外居民的利益需求。

整体来看，目前学界虽然从多个角度对农村社区治理规则进行了研究，但是对新时代承载着多重功能的新型农村社区治理规则的研究却不是很多。

基于此，本文拟从当代功能复合性农村社区治理规则的有效实现出发，对新时代农村社区治理规则进行研究，以促进新时代农村社区的有效治理。

二、当代农村社区承载的复合性功能
当代农村社区在现代化的冲击及国家外部力量建构等综合力量的推动中逐步呈现复合化特征，与过去相比，当代农村社区被国家化后其社区性质及其所承担的功能均发生变化。

[8]64新时代的农村社区是承载着国家政治建设、社区经济发展、社区公共服务及个人的自由发展等多重功能的复合体。

（一）当代农村社区承载着国家政治发展的功能
政治发展意味着原本由国家直接控制的基层政治、管理等事务向国家、社区、社会、社团及家庭等多维度的民主方向转移及国家政治民主程度的纵深发展等。

阿尔蒙德认为政治发展的指标包括：结构分化（体系分化和角色专门化）与文化世俗化两部分。

[9]22-24农村社区作为
基层自治单元，在中央—地方纵向府际关系结构中承担着中央逐级发包到基层的行政和社会政治发展等任务，将各项政策具体落实到实处，[10]12作为国家和个人之间的中介，在我国政治发展体系中发挥着十分重要的作用，农村社区不仅是我国政治发展的控制主体，也是政治发展的控制客体。

[11]27实际上，我国农村地区，即新农村社区建设之前的行政建制村一直承担着国家政治功能，只不过新时期在我国内外开放流动性不断增强的背景下，以行政建制村为单位的村民自治制度难以保障部分外出村民的民主政治权利，与此同时，村庄外来人员的政治权利也得不到有效实施。

所以，当代农村社区之所以将原有行政村村委会所承担的政治功能提到了社区层面，是以社区政治发展为目的、保障社区内全体居民的政治民主权利，让村民通过社区平台实施社区层面的村民自治制度，通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的方式实现村民自身的民主政治权利，从而达到社区内村民自我管理、自我教育、自我服务及提高村民政治参与度等政治发展功能。

（二）当代农村社区承载着社区经济发展功能
谢楠认为社区经济是“包括以家庭生计为诉求的生产、流通、交换和消费等诸多商品或服务的活动，目的是追求实现一种非纯经济利益为主导的社会交换活动，建立起基于互助关怀的社会关系，并强调居民参与充分发挥各自才能”[12]72，而农村的集体经济组织恰恰符合这一定义。

其实，自古以来我国农村社区就不仅仅是国家基层治理单元，也是与城市相区别的、政治组织与经济组织相重合的地域性自治组织，在社区实践中体现出其承担政治发展功能的同时也能体现其承担经济发展的功能。

主要表现为随着市场经济、工业化、现代化的不断深化发展，在乡村社会发生结构性变迁的基础上，农村社区经济也逐步从传统的小农经济走向多元生产、经济方式并存的局面，正是在这种工业化、现代化推动下，尤其是在当代我国提出乡村振兴战略、发展农村集体经济、统筹城乡、政经分离等政策背景下农村社区的农用地、宅基地、住房及山、河、湖、林等资源、资金及资产进一步被开发、利用，而农村社区作为社区内集体经济组织的载体，所承担的经济发展功能的重要性愈来愈明显。

当今农村社区正在如火如荼地建设过程中，资金却成为制约农村社区发展的瓶颈，发展农村社区需壮大发展社区经济，并将经济发展成果用活。

（三）当代农村社区承载着社区公共服务功能
改革开放以来，城乡间的封闭性在内外开放流动性不断增强的趋势下被打破，社会结构和人民利益需求等都在发生变化，正如党的十九大报告中提出的，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

传统农村社区基于户籍与利益挂钩，农村人口在教育、就业及医疗等公共服务方面与城市居民差别巨大，该服务模式已不适应现代社会发展的需要，[13]118不能有效满足村民所需。

正如布罗代尔曾经指出的，消灭城乡之间的差异，只靠意志永远无法实现，因为它取决于许多物质前提，而恰恰公共服务能弥补这一缺憾。

[14]646基于此，21世纪以来，国家提出在推进以服务民生、改善民生为宗旨的农村社区建设中重点推进城乡基本公共服务一体化。

城乡基本公共服务一体化建設不仅有利于推动城乡一体协调发展及实现城乡基本公共服务均等化，而且有效地满足了当代农村居民的利
益需求。

所以，作为国家公共服务下乡的承接载体并且集管理、教育、文化、信息和权益保障等于一体的农村社区，为村民供给综合服务是社区服务中心所承担的最主要功能。

总之，当代农村社区随着城乡一体化及乡村振兴战略的实施等现代化因素影响，社区性质在这种社会大转型中早已发生变迁，而其承载的功能和所承担的任务与过去村庄相比皆具复合性特征;当然当代农村社区所承载的功能除了上述所说功能之外，还承载着社区优秀传统文化传承、人的自由独立发展等功能。

三、当代功能复合性农村社区治理规则的缺陷
当代农村社区在社会转型背景下承载的功能逐渐趋于复合性。

然而，这种承载着多重功能的当代农村社区在治理上却依然沿用旧的规则，甚至是缺乏符合承载着多重功能的农村社区治理规则。

总而言之，当代复合性功能的农村社区治理规则缺陷主要表现为：
（一）政治层面：外来居民政治参与规则不完善
政治性参与是指居民参与的社区事务与政治的关系密切，如社区选举活动、社区公共政策制定和执行等。

在承载着政治发展功能的当代农村社区要实现的是充分发挥社区内全体居民的政治权利，社区内居民政治参与最普遍的形式就是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督表现出来的。

理论上，现有的法律法规如《选举法》《村民委员会组织法》明确并肯定了全体居民参与社区治理的政治权利，鼓励社区居民积极参与社区建设，提高农村社区居民政治参与度。

实际上，各地社区居委会吸收外来人员参与社区治理的力度也在逐步加大，但更多的社区外来人员在“熟人社会”“圈层结构”及现有的自治制度不适应等因素的影响下，仍处于社区治理的边缘地带，难以融入当地的政治生活，甚至导致外来人员的政治参与权利双重边缘化。

虽然当代农村社区承载着国家政治发展功能，并以当代农村社区为平台使社区内所有居民的政治权利得到有效保障，平等地参与社区政治生活、享受社区福利待遇，但是在社区建设、治理及其共享福利待遇等方面，却缺乏能够让一些外来人员和本地人共同参与社区共建、共治、共享的治理规则，制约了社区内部分居民的政治发展权，也表明了当代农村社区中外来居民政治参与的规则尚不完善。

（二）经济层面：资本下乡中村民的利益保护规则不明确
在城乡一体化及乡村振兴等政策的实施中，当代农村社区的各种经济要素价值将得到不断提升，农村地区经济发展的机会迅速增长，“工商资本大规模下乡成为城乡一体化发展趋势中的必然”[15]43，如此一来，农村社区经济发展的利益蛋糕越做越大，但是如何维护社区内村民的经济利益却成为亟待解决的问题。

正因为资本下乡中村民的经济利益保护规则不健全，导致资本下乡在带来乡村经济发展的同时，更多的是对社区村民经济利益的剥夺。

比如，一些工商资本进入农村社区后一般会通过基层政府或村委会组织参与开展“圈地”活动，尽管前期会以帮助村民修路、为村民提供工作机会等方式取得村民的信任，但其最终目的是获取土地使用权。

一旦“圈地”成功，这些商人在逐利本性的驱使下便开始整治土地甚至改变土地用途，在土地上
耕种经济效益好的农作物或经济作物，甚至是建厂房、开发休闲旅游业等，使土地价值得到远远高于一年内农业所产生的价值，促进了经济的迅速发展，取得丰厚的经济利润。

虽然在资本下乡影响下农村社区经济有了一定发展，但是在农村地区所取得的丰厚利润却很少惠及村民。

村民作为农村利益的主要受益者，在强大的工商资本下乡中却因缺乏明确的利益分配规则而无法与以盈利为主要目的的工商企业共享经济发展成果。

而且，下乡的工商资本在改变土地用途的同时可能也会破坏土地，一旦资本经营者发现在这块土地上无利可图时便立即抽身而出，而已遭到破坏的土地却面临着巨大的修复成本，甚至无法修复，村民在资本下乡中不仅得不到该有的经济利益，还要承担本应由资本经营者承担的修复土地的责任。

总之，资本下乡尽管可以带来经济利益，但资本下乡中却缺乏保护村民利益的明确规则。

（三）服务层面：多元主体公共服务供给规则不清晰
当代农村社区承载着社区的公共服务供给功能，公共服务的供给主要目的是满足人们的需求，但是随着社会的发展，人们的需求也处于不断变化之中，所以原来只靠政府提供公共服务的模式显然难以满足当代农村社区居民多样化、多层次的服务需求。

正如田华所言，当代农村社区公共服务是一个“具有消费的多重性、内容的多层次性和供给主体的多元性特征的综合体”[16]169，在提供社区公共服务供给上，政府有必要联合市场、社会团体和居民等实现多元主体供给。

当然，我国也实施了多元主体公共服务供给的模式。

但是在这种多元主体提供公共服务供给的过程中供给规则却不清晰，主要表现在公共服务供给主体与其服务范围不匹配、服务内容和服务需求错位等方面。

在传统公共服务供给政府主体的历史惯性作用下，当代社区中政府依然处于主导地位并为农村社区提供社会福利、教育、社保等纯公共服务，有时也提供煤炭、交通甚至是私人用品等过度承担其所应当承担的服务供给责任;有时又会存在明显的缺位现象，如当今的交通、电信及水电服务等被过度市场化，而以盈利为目的的公司、企业等本应承担为居民提供优质食品、用品等公共服务的责任却因追求自身利益的最大化而无法满足村民亟需的服务，甚至在各主体都会提供的服务上产生严重的责任推诿。

总而言之，社区多元主体之间这种公共服务供给规则的不清晰容易导致多元主体之间相互扯皮、推诿，进一步导致农村社区中某些公共服务的过度供给或供给不足现象，甚至使一些公共服务陷入无人问津的地步。

四、实现功能复合性农村社区有效治理的规则
在各种现代化因素的冲击下，农村社区逐步适应了时代的发展，并承担了当代农村社区所应承担的政治发展功能、经济发展功能和公共服务的供给功能等多重功能，但是作为承担复合性功能的当代农村社区，其治理规则还不够完善，阻碍了社区进一步发展，而实现当代功能复合性农村社区的有效治理则需遵循以下治理规则：
（一）健全外来人员政治参与权的制度和融入规则
由于我国城乡先赋性身份差异的影响，以致在当今城乡融合趋势下城乡居民政治权利仍不平等。

表现最为普遍的是一些经济较为发达的农村社区外来人员远远超过本地区户籍人口数，然而这部分外来的居民政治参与权利却在制度的不完善及难以与本地人自然融合等因素影响下
而并未得到有效保障。

有效保障社区内全体居民同等政治参与则需做到：一方面，从制度层面保障社区内外来人口政治参与权利的规则，进一步深化我国户籍制度改革。

在社区自治活动中不再仅仅以户籍为标准确认居民是否有权利参与自治活动、享有居住社区的选举权与被选举权、所生活社区内公共议题的审议权及决议权等，[17]102而是以是否居住在本社区或在本社区居住的年限作为标准;当然社区领导应积极将保障外来居民同等政治参与的规则付与实践之中，以切实保障外来居民在居住地实现其所应享有的公民政治权利。

通过户籍制度改革深化普遍实行居住证制度为外来人口平等参与社区政治提供良好的制度环境。

另一方面，在为社区内居民提供互动融入机制的基础上完善现有社区自治规则。

社区需要为流动人口提供互动平台，如所流入社区的文化习俗交流平台、举办丰富多彩的互动活动等增加社区居民与迁入居民彼此的信任感、认同感，减少本地村民的排挤行为;并在培养居民认同感、信任感的基础上鼓励外来人口与本地人口同等参与到社区政治活动中，并保障居民的政治参与权利，以促進承担政治发展功能的农村社区实现我国政治发展。

（二）完善资本引入利益共享及资本监管的规则
当代农村社区承载着经济发展功能，但在经济发展过程中，更值得警惕的是资本下乡对居民利益的无形剥夺，所以应当明确资本下乡中维护农民经济利益的规则。

首先，完善资本引入规则。

当基层政府进行资本引入时要遵循不损害农民经济利益的原则，社区和基层政府等要清晰划分社区内农民的集体经济权益，并规定资本投资者不能与农民争夺经济发展权利和经济利益，严格按照要求进行招商引资。

然后，建立农民与企业等工商资本利益共享规则。

当然，在保证土地产权明确的基础上，工商资本进行土地租赁或承包时不仅要按照市场价格进行集中竞价，还要根据每年的农业经济发展程度或农民增收情况等适时调整土地租赁价格并保障保底租金;而且，农民可以土地为资本进行入股，达到与资本投资者共进退的局面，当这些资本投资者取得土地红利时，农民则可以通过土地入股的形式拿到公司的利润分成，达到与企业利益共享效果。

最后，健全对资本投资者的监管规则。

当基层政府和社区对下乡资本进行合理配置后，应及时制定对资本进行监管的规则，包括监督下乡资本是否按照计划进行生产经营活动、有无违法乱纪行为和是否存在烂尾行为等;而且在对资本监管时应遵循“政府+社区居委会+村民+资本投资者”等多元主体进行监管的原则，对监管中出现损害农民利益的资本投资者要以法律程序解决。

在资本下乡中以坚决维护农民利益为原则，但也不能损害投资者的合法利益。

资本下乡对当今社区来说不可避免，但只有对资本下乡建立维护农民利益的规则，才能真正促进农村社区经济的发展。

（三）建立公共服务供给中各主体合作互补的供给规则
公共服务多元主体合作供给是当代农村社区承担服务供给方式的必然，但多元主体合作供给模式可能导致社区内公共服务偏离其所应有的公共价值及多元主体之间的合作供给。

承担起社区良好的公共服务供给功能，需建立公共服务供给中各主体合作互补的供给规则。

首先，再次明确并完善政府主体、市场推进、社会协同、民众跟进的合作供给规则。

政府作为公共服务供给的主导者，其主要职能是服务与供给，所以在公共服务供给过程中应遵循政府主导、市场、社会及民众等作为补充的模式。

其次，明确并完善各主体间提供公共服务供给的互补规
则。

政府作为服务供给主体应充分利用各种政策安排社区公共基础教育、社会保障、残疾人服务及医疗卫生服务、劳动就业、人口卫生健康、公共文体娱乐设施建设、社区居民住房保障和基本的公共服务等服务内容，并在公共服务领域内引入市场服务机制，鼓励民间社会组织和市场等参与政府提供公共服务效率不高的领域，如社区内具有经营性或是竞争性的公共基础设施建设及满足居民所需的优质商品等服务，[18]44充分发挥市场、个人、社会组织及第三部门等在公共服务中的低成本、高效益及满足农村居民多层次、多元化需求的功能，达到各主体在提供服务中的互补。

最后，将公共服务供给中各主体合作互补的供给规则法治化。

各合作主体之间的合作过程、合作内容、合作形式等是否合法、是否有利于维护农民利益等需要依法进行。

明确政府、私人部门及社会组织等拥有的参与公共服务供给的职责，并将其各自所应承担服务范围进行规范，以保证农村社区公共服务供给的有序进行和健康发展。

总而言之，由于社会环境的变化带来的巨大冲击，农村社区从主要承担社会赋税功能的传统乡村社会不断转向了承载着国家政治发展、社区经济发展、社区公共服务体系及个人的自由发展等复合性功能的现代化农村社区。

而当代农村社区要实现其所承载的多重功能，最重要的是依照相应的治理规则进行。

如果没有相应的治理规则，农村社区所承载的功能将无法有效实现。

虽然，目前我国承载着多重功能的农村社区治理在传统体制、制度等各种因素的束缚下其功能價值没有完全体现出来，所需的新型治理规则还不够完善，但随着现代化的不断发展，规则总会被不断建立并完善，并将会促进农村社区充分发挥其所承担的复合性功能，满足人民日益对美好生活的需要。

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