日本首都圈规划及中国区域规划对其的借鉴_智瑞芝

日本首都圈规划及中国区域规划对其的借鉴智瑞芝*　杜德斌**　郝莹莹***【内容提要】　随着我国城市化进程的加速,大都市圈的形成发展成为我国城市化过程中空间格局演化的必然,大都市圈规划因而成为新一轮区域规划的热点问题。

本文概括了日本首都圈形成背景,介绍了首都圈规划的发展历程,总结了日本首都圈规划的特点,并提出了其对中国区域规划的指导意义。

【关键词】　日本首都圈　区域规划大都市带的发展是城市化过程中空间格局演变的必然结果,在国家内部,以特大城市为核心的城市区域或城市集团,逐步成为代表国家和地区发展水平、体现区域竞争力的主要标志 。

随着中国城市化进程的加速,珠江三角洲、长江三角洲,津京唐等三大都市圈逐渐浮现;同时,其他城市化水平较高的地区也形成了依托中心城市带动周边城市群发展的态势,在发挥区域整体效应方面显示出一定的优势,形成了大都市圈的雏形。

在这一客观形势下,以2002年江苏省政府批准《苏锡常都市圈规划》为开端,各地纷纷效仿,制定大都市圈规划,都市圈规划因而成为新一轮区域规划的热点问题。

制定和实施科学、合理的都市圈规划是协调引导区域发展的一个重要途径。

日本早海道大都市圈,为日本经济的发展做出了重大贡献,已成为国际都市圈实践的成功典范 。

研究日本首都圈规划的形成、发展及特点无疑对指导我国的区域规划具有重要的理论和实践意义。

日本首都圈形成背景第二次世界大战以前,日本经过了明治维新后的城市化准备阶段和20世纪20年代到50年代的初始城市化阶段,基本形成了东西日本两极为特征的国土结构。

二战结束后,参见王学锋:《都市圈规划的实践与思考》,载《城市规划》2003年第6期。

华东师范大学博士研究生华东师范大学城市与区域经济系教授,博士生导师华东师范大学博士生经过战后复兴事业的推进,日本步入经济高速发展期,由于重化工业为主导产业和太平洋沿岸便利的交通,使得大量的投资、产业、人口向太平洋沿岸集中。

20世纪后半期,日本政府将大都市概念的核心思想引入到经济建设中,提出了“大都市圈”概念,并开始着手都市圈的规划建设,经过近20年的发展,以东京、名古屋、大阪三大都市圈为中心的东海道大都市带得以形成,其中首都圈地位尤其重要,是日本经济发展中最大的极核。

首都圈范围的界定有多种说法,广义一般包括一都七县,即东京都和神奈川县、茨城县、木县、群马县、埕玉县、千叶县、山梨县。

狭义的首都圈又被称为东京大都市圈,指东京都、神奈川县、埕玉县、千叶县所形成的一都三县的范围。

日本首都圈规划发展历程回顾(一)早期规划阶段——抑制首都圈过度发展50年代末,日本经历了战后的复兴期,经济快速增长,城市化高速发展,大量人口、产业迅速向东京集中,引发了住宅、交通、环境等一系列大都市问题。

为了抑制首都圈的过度膨胀,日本于1958年开始了第一次首都圈规划,此次规划首次将首都圈的范围由东京为中心半径50公里扩大到100公里,且仿照1944年的大伦敦规划,在建成区周围设置5～10公里的绿化带并在周围设立卫星城 ,以控制工业用地等继续向建成区扩展,从而达到有效防止核心都市东京规模过大及建成区过密状况的出现。

但由于绿地带中的各个利益集团的联合反对以及国家直属城市开发机构带头在规划绿地带中开展住宅开发活口、产业向东京核心区集中,规划的卫星城成为事实上的“卧城”。

随着近郊整备地带的指定和对绿地地带的重新认识,日本政府于1968年制定了第二次首都圈规划,主要提出了将东京作为经济高速增长的全国枢纽,实施以合理中枢功能为目标的城市改造。

在距都心50公里的地域设立新的近郊整备地带代替第一次规划中的近郊绿地带,对中心城区进行大规模城市改造活动的同时,开始开发城市外围绿化带。

(二)中期规划阶段——培育多核心城市复合体70年代到90年代,一方面石油危机使经济、社会发生了相应的变化;另一方面由于人口、产业向都市圈内部的过度集中,自然景观个性趋于同化,居住、城市文化等的多样性逐渐丧失。

日本政府逐渐认识到中枢功能的一极依赖的区域结构模式非常不利于社会经济的安全,鉴于对国土结构“一极集中”的反省和对大城市功能极限的反思,于1976年出台了第三次首都圈规划。

此次规划的目的主要是为了改正城市功能向东京都中心地区集中的“一极依存形态”,提出在首都圈中分散中枢管理功能,建立区域多中心城市“分散型网络结构”的设想。

在培育都市核心区、形成多极构造的广域都市复合体的同时,周边地域在发展原有农业、工业生产的基础上,充实其教育和文化等功能。

但是,由于日本中央政府和地方政府在什么范围内分散中枢管理职能的问题上存在分歧,因此,该规划的实施受到了一定程度的制约。

1986年制定的第四次首都圈规划基本上延续了第三次规划的思想,仅对周边核心城市进行调整。

同时,伴随着日本整体上国际化和金融时代的到来,提出进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理功能的设想。

对于周边地区,在推行以中型核都市圈等为中心的各机能集聚的同时,以强化各地区之间的联合以及提高地区的独立性为目标。

(三)近期规划阶段——实现网络型区域空间结构进入90年代,日本经济由成长期步入成熟稳定期,经济增长率低缓。

在第四次规划后,首都圈中心过密现象并未得到根本解决,地域结构不平衡仍然严重。

同时高度发达的经济全球化、信息化改变了人们的意识、行为和社会存在方式,由此带来人们的价值观、生活方式和需求日趋多样化,人们的环保意识不断增强。

在这一新的时代背景下,1999年11月,日本国会众议院提出为缓解东京都过于集中的发展局面,建设首都圈城市带,准备把中央政府机构和职能迁出首都圈即“迁都计划”,而东京都市政厅提出应该在首都圈内优化改善都市区功能,充分利用现有条件,近距离疏散城市功能,而不赞同迁都。

在这种背景下由东京都市政厅独立编制了“首都圈规划构想”,仍然在总体上强化东京都的中心地位,同时加强与周边地区的联系。

第五次首都圈基本规划在第三、第四次基本规划的基础上,再次强调了建立区域多中心城市“分散型网络结构”空间模式的设想(见图1)。

其发展目标是将首都圈建设为更具经济活力、充满个性与环境共生、具备安全舒适高品质生活环境的可持续发展区域。

实现这一目标的战略思路是通过培育、利用业务核心城市,推进广域交通、通信等基础设施的整治改造和都市空间职能的重组,从而改变东京都中心部的单极依存结构,实现以据点城市为中心、彼此相对独立并能方便交流日本首都圈分散型网络结构示意图日本首都圈规划的特点(一)规划的衔接性和连贯性由日本中央政府制定的首都圈基本规划从50年代开始到目前已经制定实施了五轮,虽然每次间隔大约10年,但五次规划保持了良好的衔接性和连贯性。

例如,从第一次规划中提出的在建成区周围设置绿地带的设想未能实现,到第二次规划中提出设立近郊整备地带代替绿地带的设想,基本规划的制定紧紧围绕前次规划执行的实际效果,从而保证了规划的延续性。

(二)体系层次明确首都圈规划体系极其明确,包括“基本规划”“整备规划”“事业规划”三个层次。

其中基本规划是制定首都圈的人口规模、土地利用以及整治的基本方针、目标及实现目标的基本途径的规划。

整备规划是针对城市公共设施的整备以及相关交通通信体系等广域设施的整治规划。

事业规划则是实施整备计划的年度计划。

(三)重视跨行政区域的协作首都圈经过规划发展,核心城市东京与周边七县在地域空间与城市功能上形成一个密不可分的整体,但其在行政体制上却互不隶属。

都市圈规划涉及的各个方面必然跨越行政区域,需要从都市圈整体角度出发进行综合规划。

首都圈规划非常重视各行政区划单元的跨区域协作,规划提出的措施并不是分解到行政单元和具体地区,而是由整个都市圈的成员共同执行。

为保证规划的顺利进行,日本还于1956年成立首都圈整备委员会专门负责首都圈规划事务。

(四)完备的法律保障体系首都圈的规划建设之所以能取得成功在很大程度上得益于法律体系的保障。

在规划过程中为保证规划的顺利有效实施,前后共制定了13项相关法律(见表1)。

首都圈规划是在1950年制定的《首都圈建设法》和1956年制定的《首都圈整备法》的基础上启动的,这两部法律可以被认为是首都圈规划的基本大法。

在第一次基本规划中,为推进市街地开发区域构想,在1958年制定了《首都圈市街地开发区域整备法》;在1959年制定了《首都圈建成区工业限制法》。

在第一次规划中,设置了绿地带来防止建成区的蔓延,但随着城市化的急速推进,确保绿地带变得更加困难,为此,在1965年修改了《首都圈整备法》,设置近郊整备地带代替绿地带,并将市街地开发区域改为都市开发区域。

可见,在规划实施中根据实际情况及时更正法律也是其一大特点。

表1日本首都圈规划相关法律统计时　间法律名称1950年首都圈建设法1956年首都圈整备法1958年首都圈市街地开发区域整备法1962年首都圈市街地开发区域整备法改正1965年首都圈整备法改正、首都圈市街地开发区域整备法改正1966年首都圈近郊绿地保全法、近郊整备地带财政特别措施法1974年国土利用规划法1988年多级分散型国土形成促进法 资料来源:根据日本国土交通省国土规划局:“大都市圈建设计划制度沿革”整理。

(五)首都圈内各核心城市分工合理五次首都圈规划在地域整治时极其重视各核心城市的独立性以及职能的相互分担与合作。

经过规划,首都圈内形成了比较明显的区域职能分工与合作体系。

东京中心区发挥中枢职能;多摩地区为高科技产业、研发机务、生活居住之地;千叶更好地发挥国际空港、海港、工业集聚地职能的同时加强了商务和国际交流的职能。

中国区域规划对日本经验的借鉴以大城市为核心辐射并带动周边中小城市发展的大都市圈日益成为区域经济发展的主导。

大都市经济圈内的经济联系、产业结构和空间分布格局,归根结底是在市场规律作用下通过集聚和扩散而形成的。

所以政府自身的定位应该准确,对区域经济发展规划的重点应该是环境规划和城市功能规划,而不是经济增长规划和产业结构规划。

中央和地方两级政府要协调统一解决大都市圈中的首要问题:即中心城市的确定,是一个中心还是多个中心,以及它们之间的功能分工如何确定,并在此基础上对周边城市进行城市功能的合理定位,使整个大都市圈内形成合理的分工协作关系。

(二)建立可行的跨行政区域协作机制我国都市圈核心城市在发展过程中对周边地区的带动作用不够明显,长期以来重“外引”而轻“内联”,强调“对外辐射”而忽视“对内扩散” 。

非但如此,大都市圈内的各种行政壁垒仍然严重存在,与市场经济体制要求相适应的管理体制尚未形成。

这些问题的存在使得整个都市圈发展基本处于松散无序状态,严重制约了都市圈整体效应的发挥。

因此,在建立可行的跨行政区域协作机制方面,可效仿日本,成立类似大都市圈整备委员会的机构,负责制定都市圈内的总体规划和协调各利益相关部门;成立仅有单项职能的专门管理机构,负责管理大都市圈内的专项公共事务,如消防、供水、公共交通等;成立大都市区政府,与地方政府进行功能分工,各司其职,负责制定整个大都市区域的招商引资、工商税收、户籍管理、就业与社会保障、教育体制、交通通信等领域相对统一的制度规则,以促进大都市圈整体功能的充分发挥。