浅析我国生态补偿机制的进展与完善

浅析我国生态补偿机制的进展与完善作者：徐玢来源：《现代交际》2010年第11期［摘要］建立健全生态补偿机制，是贯彻落实科学发展观、加快推进生态文明建设的必然要求，也是推进主体功能区、促进区域协调发展的制度保障。

通过近几年的生态补偿实践，生态补偿的基本原则、补偿领域和主体、补偿方式以及资金来源等核心内容已初步确定。

目前，应加快完善生态补偿法律法规、发挥财税政策、推进标准设定以及补偿资金绩效管理等方面的工作，为生态补偿条例的制订和出台奠定坚实基础。

［关键词］生态补偿生态区域生态效益政府［中图分类号］X-01［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2010）11－0006－02生态环境和自然资源是人类赖以生存和发展的基本条件。

长期以来，人类一直深受生态服务和生态产品“无价”“低价”观念的影响，所以对自然资源采取了“掠夺性”的开发和利用，破坏了生态系统的平衡。

为了体现生态环境的价值，实现生态环境保护，我们必须通过一系列法律制度的设计使生态补偿制度化。

按照国家的决策和部署，近年来我国各地各部门为恢复生态环境在森林、区域、流域、矿山以及草原等地区的生态补偿机制试点取得了一定的成效。

但是，建立健全生态补偿机制在国内外都是一项探索性的工作，它涉及范围广、内容复杂、推行难度大，我国仍需要在试点的基础上，及时总结经验和不足，进一步加强完善这项工作。

一、我国目前生态补偿试点情况与成效（一）森林生态补偿情况与成效森林生态效益补偿是我国开展最早、覆盖范围最广的生态补偿项目。

森林生态效益经济补偿机制是现阶段推进我国林业向纵深发展的关键性措施。

2001年，我国开始建立了森林生态效益补助资金，有浙江等11个省区试点，并于2005年正式设立基金，目前已累计投入二百多亿元，将7亿亩重点生态公益林纳入补偿范围，取得了良好效果。

其中，浙江省自2001年开始全面实施3000万亩重点公益林建设，并在“十五”期间由省财政每年安排5000万元专项资金用于生态公益林建设，使浙江省森林生态体系得到了加强，并表现出了良好的生态效益、社会效益和经济效益。

据浙江省林业研究院调查监测表明，浙江省3000万亩重点生态公益林前4年的综合效益达300亿元，每年产生生态、社会效益73亿元。

（二）区域生态补偿情况与成效从2008年起，中央财政开展区域生态补偿试点，对青海省三江源区、南水北调中线水源区、以及部分天然林资源保护区等国家重点生态功能区，在均衡性转移支付项下设立了重点生态功能区转移支付。

通过提高生态环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大了中央财政对试点地区的转移支付力度，提高了国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障的能力。

在这一举措下，三江源自然保护区天然草场的压力不断减轻，植被覆盖和草地承载能力开始恢复和提高，植被和水源涵养能力逐步增强，草原鼠害得到有效控制，草地沙化退化趋势初步遏制，人地关系日益紧张的状况得到一定程度的缓解，资源环境承载能力不断增强。

截至2007年6月，三江源自然保护区实施退牧还草1060万亩，减畜138.29万羊单位，封山育林148.62万亩，补植69.9万亩，草地灭鼠8796万亩。

16个县全部配置森林、草原防火器材，森林草原防火综合能力明显增强。

2009年，中央财政安排的该项转移支付资金达120亿元，转移支付的范围进一步扩大。

与此同时，部分省份也安排专项资金对重要生态功能区进行补偿。

（三）流域生态补偿情况与成效我国湖泊河流较多，资源共享，上下游在水量、水质、行洪等方面所承担的责任和付出的代价却不均衡。

流域生态补偿就是为了解决这一不均衡而在经济方面给予补偿，从而达到利益的协调。

在2008年修订的《水污染防治法》中明确提出：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。

一些流域生态补偿的相关利益主体相对比较明确，受益者和提供者容易通过谈判来确定补偿金额。

近年来，我国不少地方已陆续开展了一些流域生态补偿的实践。

（四）矿产资源开发生态补偿情况与成效我国有众多资源型城市，采矿成为这些城市的主导产业。

矿产资源生态补偿是对矿产资源开采过程中可能对生态环境造成破坏的赔偿。

财政部、国土资源部、原国家环保总局在2006年联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出从2006年起要逐步建立矿产资源环境治理和生态恢复责任制度。

该意见明确要求依据新矿产资源设计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收入的一定比例，由矿山企业分年预提环境治理和生态恢复保证金，专项用于矿山环境治理和生态恢复。

按照国家的部署，陕西、山西、内蒙、甘肃等省区陆续开展矿山生态补偿费用的征收工作。

（五）草原生态补偿情况与成效草原是陆地生态系统的重要组成部分，占我国国土总面积的41.7%。

2008年以来，中央财政开展对国家重点生态功能区转移支付试点，对关系全国或区域生态安全的县（市、区）加大了生态补偿力度。

草原生态补偿迈出实质性步伐，从2011年开始，对所有禁牧的草原，按每亩每年6元的标准给予补偿；对落实草畜平衡制度的草场，按每亩每年1.5元的标准给予奖励。

各地还完善了省级财政对省以下转移支付制度，统筹资金，加大转移支付的力度，推广了省域、县域内不同形式的生态补偿。

一些地区通过建立草原生态补偿的长效机制，推动优质饲草料基地建设，从根本上解决草畜不平衡、牧民定居难的问题，促进牧区草原生态保护和牧区产业结构调整和优化，引导农牧民转变传统畜牧业生产方式，实施牧区劳动力转移，有效解决牧民增收问题，从制度上保障了广大牧民的权益。

二、加强完善我国生态补偿的基本思路（一）水源补偿树立全流域意识，逐步形成河流中下游对上游源头的水源补偿机制，对加强流域保护、促进流域经济社会可持续发展和树立人们的节水意识必将产生积极深远的影响。

一是由下游地区直接对上游地区提供环保技术和资金支持。

二是上游地区对本地区的水资源享有部分使用权、经营权和收益权，并允许上游地区向中、下游地区对“水权”进行有偿转让。

三是对长江、黄河流域所在各地区征收水资源使用补偿税（费），专项用于上游地区生态及水资源保护和扶持相关产业发展。

四是对上游水库调水所造成的发电等直接经济损失予以相应补偿。

（二）国家财政补偿作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视为对人们保护和建设生态环境公益劳动报酬的支付。

目前来看，财政转移支付的力度仍显不够，结构也不是很合理。

一是需要继续加大财政转移支付的力度。

二是考虑通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设与生态环境保护和建设有直接关联的专项。

如结合新农村建设，对基本农田、农村能源、电网、小城镇建设、文教卫生等基础设施进行专项补助，设立支持后续产业发展的专项基金等。

同时，应加快建立地方财政基本保障型体制。

三是加大项目支持力度。

项目支持是最直接的补偿方式。

通过项目支持，在重要生态功能区进行保护和建设，必须统筹兼顾，既要考虑生态保护的因素，又必须与生态保护有关的方面，尤其是与牧民生产、生活紧密相关的方方面面相结合，才能取得实效。

（三）征收生态环境补偿税费目前，体现生态补偿的转移支付多为财政预算内资金，从现实情况看，继续在预算内安排大幅生态环境专项资金有较大困难，需要另辟资金来源渠道。

可以考虑开征收生态环境补偿税（费），增加新的税种；建立生态补偿专项基金等办法，以进一步加大生态补偿力度。

如参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加等。

（四）发行生态环境保护与建设彩票将政府调控与市场化运作相结合，发行生态环境保护与建设彩票，在更广泛的领域筹集生态保护与建设资金，使生态保护与建设成为全民参与的社会性事业。

三、加快建立健全生态补偿机制的政策建议（一）完善生态补偿的相关法律法规加快完善生态补偿的相关法律法规，使生态补偿进入法制化、规范化轨道，是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。

如果只把生态补偿机制作为一项政策来谈，作用将难以持久。

到目前为止，我国开展的生态补偿试点，其主要都是依据有关行业法律法规中的相关条款，这些试点因为缺乏统一的法律法规而影响实际成效。

要按照国家主体规划的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架，尽快制定综合性的生态补偿法律法规，对我国生态补偿中的补偿对象、补偿资金、补偿标准等众多问题提供法律保障，这是建立和完善我国生态补偿机制的根本保障。

各地区各部门也要遵照国家的综合性法规，研究出适合本地区本部门的实施办法和规章，形成一套完整明晰的规章制度体系，做到有法可依、有章可循、照章办事，违章必究。

（二）建立有利于生态环境保护及建设的财政政策按照主体功能区的规划要求，加大生态因素在均衡性转移支付中的权重。

充分考虑成本差异，不断完善对重要生态功能区的转移支付办法，加大各级财政对重要生态地区的转移支付力度。

建立省际间的资金横向转移，也就是说，让生态保护收益的发达地区，直接向提供生态保护的地区进行财政转移支付。

通过横向转移改变既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均等化，缩小地区贫富差距。

同时，对生态重要区域的转移支付，不仅要能够弥补地方为保护生态环境所支付的费用，还要考虑地方因限制经济发展而付出的机会成本。

（三）建立生态效益指标和监测体系尽快建立生态效益指标和监测体系，这是建立生态补偿机制一项重要的基础性工作。

国家有关部门要尽快开展生态效益测算的专项研究工作，包括资源开发和工程建设活动等的生态环境代价核算方法，合理生态补偿标准的确定以及生态系统服务的价值量等；同时，要建立科学的生态环境监测以及评价体系，为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。

（四）加强对生态补偿工作的组织管理，建立生态补偿机制该措施目的是通过充分调动各有关方面开展生态环境建设和保护的积极性，使我国生态环境状况能够得到明显改善。

现阶段，在我国生态建设中仍存在许多问题，比如重点抓建设轻视管理、一边建设一边破坏等。

同时，部门间的分割、分业监管等体制矛盾依然存在。

所以，建议配合国家生态补偿机制的建立，理顺国家生态环境建设和保护的管理体制，变分散监管为统一管理，为生态补偿机制的实施提供强有力的组织保障。

总之，建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，其有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，也有利于推进资源的可持续利用。

这为我国加快建设资源节约型社会、环境友好型社会，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展提供有力保障。

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