全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析

全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析

摘要：为了应对全球化、信息化时代的挑战，从20世纪80年代开始，按官僚制运作的西方各国政府掀起了行政改革运动，公务员制度改革是其中重点之一。主要改革措施包括：调整结构，压缩层级，精简公务员；改革人事管理方式，增强制度的灵活性；重塑组织文化。改革取得了较大的成效。中国吸收了几乎所有官僚制的理念和方法，于20世纪90年代初建立起公务员制度。但由于社会生态环境的制约，中国公务员制度发育不良，呈现出“官僚化不足”。改革势所必然。但由于中国特殊的国情，决定了中国公务员制度改革的路径选择只能是建构理性官僚制，与此同时吸收一些新公共管理的理念和方法来克服官僚制的内在弊端，以增强官僚制的适应性和灵活性。

关键词：全球化和信息化；官僚制；公务员制度；改革；创新路径

随着全球化和信息化时代的来临，人类社会正处于巨变时代。按官僚制运作的西方各国政府越来越显得力不从心，出现“政府失败”，引发了民众对政府的信任危机。从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一，并取得较大的成果。中国新一轮政府改革无疑受到这一改革浪潮的极大影响。如何构筑一个既切合现实国情，又面向未来的公务员制度，进而建构一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府，是一个亟待研究的重大课题。

一、官僚制的困境和西方公务员制度的改革

公务员制度是以韦伯（Max Weber）的官僚制理论为基础建构起来的，因而它蕴含着官僚制的所有特质。官僚制是指依职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式。它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构，是现代国家政府普遍采用的组织形式和管理方式。它具有如下基本特征。

（一）组织结构方面特征。1.专门化。依据工作的类型和目的来科学划分每一工作单元，并明确每一工作单元的职责范围、权限。每一工作由具备相应专门知识的人来承担。2.等级制。在官僚制组织中，职位按权力等级组织起来，行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构。下级必须服从上级的严格监督控制。这种服从不是服从于个人，而是服从于法律赋予的职位权力。3.专业化和职业化。个人基于其专业技能通过公开考试合格后加以任用。任用后的公务员保持政治中立，其权利受法律明确保障。非经过法定事由，不得被行政机关免职。因

此公务员是一种永久性的职业，依法享受固定薪俸，并依资历、政绩逐步升迁。

（二）管理方面特征。1.规则化。官僚制组织内部有一套详尽的规则体系，对组织内部的各级机构的设置，对各种成员的职责、权限、相互之间的关系、活动方式都作了具体规定。所有人员均需严格按章办事，所有行政措施、决定、规章都必须以书面形式作出并加以记录、存档。2.非人格化。所有行政人员的工作行为和人员之间的工作关系都必须严格遵循法律法规的规定，服从一个非人格化的无私秩序，公私分开，公事公办，一视同仁，不得搀杂个人好恶情感。3.纪律性。行政人员均受规则和权威结构约束，如果违反规则或不服从命令将受到纪律惩戒。

（三）组织文化方面特征。官僚制组织强调的是一种“理性精神”，“它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政”①，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，使管理变得可预期、可精确计算和可控制。官僚制的“理性”使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、统一、严格服从、减少摩擦、减少成本等方面的巨大的优越性而成为达到目标的最有效的途径，因此它被认为是指挥和控制机器大工业最为有效、最为标准的行政管理体制，并支配了整个20世纪漫长的时期。

然而，面对全球化和信息化这种挑战，此时的官僚制显然已力不从心，主要表现在：

1.官僚制组织的功能失调。（1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，这势必会造成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀，人浮于事，浪费严重。而层级越多，权力越集中，则上下级沟通越困难，导致信息失真，也会加重上级对下级失控的紧张和不信任。这样上级会进一步加强对下级的严格控制，从而导致更多等级和规则，陷入管理上的恶性循环。（2）官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性又会使其成为脱离社会的封闭系统。（3）公务员的终身雇佣制会导致政府日趋僵化。（4）严格照章办事和等级服从会导致下属固守本分而不主动工作，日趋丧失活力和创造力，并造成官僚们将目的与手段倒置，遵守规则成为目的，而服务人民则被忽视。（5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，沟通协调困难。

2.应变能力差。官僚制组织习惯于例行公事，以一种固定的反应模式来应对环境的冲击，长此以往，就会导致组织由于因循守旧而日趋钝化，应变能力差，处理危机能力下降。

3.损害民主政治的基本价值。强调权力集中统一的官僚制在国家干预主义观念的推动下不断扩张，并逐渐占据主导地位，而议会权力则趋于下降，形成“行政帝国主义”，从而损及民主政治的基石-人民主权和分权制衡。同时官僚制的

扩张，必然导致政府机构的不断膨胀和官僚主义的盛行，造成政府低效、缺乏回应性而满足不了公众日益高涨的民主政治要求。此外，官僚制的扩张实际上意味着人们私人领域的不断缩小，个人的权利与自由不断受到限制。这就使公民的权利与自由受到侵犯的危险增大，政府官员腐败的危险增大。

4.损害人性，造成人的异化。个人只是庞大的永不停转的官僚制机器中的一个小齿轮，只能按规定程序运转，压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为一个“没有精神的专家、没有情感的享乐人”。

因此，从20世纪80年代开始，西方各国掀起政府改革运动，统称“新公共管理运动”。新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。围绕这一目标，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府与社会、市场的关系，推行市场化和民营化，缩小政府作用的范围。其次，改革政府的内部管理，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理。公务员制度是改革的一个重点。

（一）调整结构，压缩层级，精简公务员。主要措施有：1.分权。这既涉及中央与地方的关系，又涉及政府内部上下级关系。在中央与地方关系调整方面，将中央政府承担的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中。在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离，政策部门和提供服务的部门实行职责分开，决策功能集中于主管部门，而将主要管理权转移到下级部门，使下级部门成为纯粹的执行机构。②2.授权。让低层员工和公民更多地参与决策。③3.弹性化。根据形势的需要，不断撤销现有组织，设立“虚拟组织”，任务完成后，组织就将自行终结。④

（二）改革人事管理方式，增强制度的灵活性。主要措施有：1.解除规制。在职位分类方面，废除繁文缛节，实行品位分类和职位分类优势互补，使分类更具弹性和灵活性。报酬方面废除公式化的工资制度，实行个性化的绩效工资制。人事录用方面解除人事选拔的繁琐规则，赋予部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。⑤2.取消职务常任制。一方面强制性地大规模裁员，另一方面则推行合同雇佣制和临时聘用制。⑥3.推行绩效管理。以追求顾客或公民满意为目标，以“三E”—经济（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）为标准，建立可测量绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行客观的评价，并以此作为公务员工资、晋升、奖惩的依据，从而形成注重结果而非过程控制的新的机制。⑦4.以人为本。改变过去以事为中心的传统管理模式，推行人力资源管理，将关注的重点从“制度”转向“人”，强调把人从规则的束缚中解放出来，以充分发挥人的积极性和创造性。把人作为组织的最重要的资源，将人力资源（公务员）的使用与开发有机结合起