划拨国有股充实社保基金研究

划拨国有股充实社保基金研究作者：黄浩来源：《科技经济市场》2009年第06期摘要：在我国社会保障体制转制过程中，政府需要偿还自己的隐性社保负债。

当前社保基金的缺口很大，划转国有股是弥补这一缺口的合理渠道。

2001年减持国有股筹集社会保障基金的失败，是因为我国资本市场本身的制度性缺陷。

在股权分置改革彻底完成以后，可把上市公司的部分国有股权划转，充实社保基金。

《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》的实施，为划转国有股充实社保基金提供了法律依据。

应由国务院统一协调划转国有股充实社保基金的进程。

关键词：上市公司;全国社会保障基金;国有股权;划拨方案1划拨国有股充实社保基金问题的起因要谈划拨国有股充实社保基金问题要追溯到社会保险体制方面关于个人账户空转的问题。

我国社会保险体制的发展历程主要经历了三个阶段。

第一阶段1951年至1966年是建立和发展阶段，实行现收现付的确定给付制，保险基金实行集中管理。

第二阶段1966年至1984年是停止和破坏阶段。

按照1969年2月财政部下发的《关于国营企业财务工作几项制度的改革意见》的规定，中国实际上把在“文化大革命”以前实行的社保统筹模式倒退为企业保险模式。

企业保险模式增加企业办社会的负担，造成了不同性质企业的竞争不平等，也增加了国家的财政负担，迫切需要改革。

1984年中国开始进行社会保险体制改革。

1984年以后为第三个发展阶段，称为改革和发展阶段。

1984年，广东江门市和东莞市、四川自贡市等地率先进行退休费用社会统筹，拉开了中国社会保险改革的序幕。

1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。

”正式确立统账结合的基金式社会保险模式。

但是实行中却遇到个人账户空帐运转的问题。

1997年7月颁布的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》确定了我国养老保险制度按照“社会统筹与个人账户相结合”的原则。

规定：企业缴纳基本养老金的比例一般不超过企业工资总额的20%，一部分进入统筹，一部分进入个人账户；个人缴纳基本养老金的比例1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终到本人缴费工资的8%；按本人缴费工资的11%为个人建立个人帐户；随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分逐步减到3%。

早在1995年离退休人员的费用支出已经占到职工工资总额的18% 。

改革以后的城镇职工基本养老保险改为部分积累制，新制度可以很好地解决人口老龄化等问题，但是也存在较大专职成本。

既要继续兑现旧制度对劳动者的承诺，又要为新制度积累基金。

在新制度实施前退休的“老人”由于没有基金积累，个人账户是空帐。

在新制度实施前已工作但未退休的“中人”个人账户也存在一部分空帐。

这是政府要承担的历史债务。

另外，我国现行养老保险制度实行社会统筹帐户与个人账户放在一起的“混账”模式，当社会统筹帐户不足以支付时，就直接动用个人账户基金。

造成名义上的部分积累制，实际上的现收现付制。

个人帐户形同虚设。

2000年全国社会保障基金理事会的正式成立，标志着我国在社会保障制度建设的基础上开始进入社会保障基金的实质性运作与实施阶段。

但是社会保险个人账户空转问题始终没有解决，社保基金严重不足，新的社保模式的顺利运行面临较大的困难，急需寻找新途径筹集社保基金。

下面我们谈划转国有股充实社保基金的必要性：（1）我国已开始进入人口老龄化的阶段，社会保障支出的压力越来越大。

根据中国社科院课题组1999年的研究，1980年我国退休职工与在职职工之比为7.8:100，1995年上升到20.75:100，预计2030年将达到30.7:100，退休人员将越来越多。

人口老龄化对我国未来的经济发展和社会稳定构成了愈来愈重的压力。

西方发达国家通常在步入工业化社会后才会出现老龄化，且老龄化速度较慢。

我国则在工业化中期的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进人老龄化，使资源配置陷入困境。

据世界银行（1998）统计，1990年60岁以上人口的比例，亚洲平均为6.8%，我国为8.9%，意味着我国已进人老龄化时期。

2010年这一比重将达到12%，到2025年这一比重将达18%，老龄人口增长的速度大大超过了世界均值，届时全世界将有四分之一的老人集中在中国。

而目前，我国社保基金采用部分积累制，当我国人口老龄化到来时，这种制度会造成资金需求的急剧增长，社会负担加重，对国家财政的稳定非常不利（见图2）。

（2）社保基金缺口大，并呈逐年上升的趋势。

根据劳动和社会保障部提供的《关于完善社会保障制度及下岗职工再就业问题》显示,我国社保基金缺口已由1998年的100多亿元扩大到2000年的近400亿元。

有关研究表明：中国养老金改革和维持失业保险体系的财政成本(即弥补社保缺口所需的补贴)会逐步上升，2010年前后将达到GDP的0.6%~0 7%，此后40年内逐步下降至0.3%。

如果2015~ 2050年的社会保障资金缺口完全由全国社会保障基金理事会所管理的基金支付，该基金需要在今后15年左右的时间内积累起大约相当于GDP总额 18.4%的资金，这就要求该基金在基本不发生支出的情况下，每年平均积累GDP的1.2%，按照2000年GDP大约10万亿计算，年积累应当在1200亿以上。

王晓军（2002）的估算养老金缺口2000年债务45091亿元， 2020年181192亿元，到2050年时537462亿元。

陈杏根（2007）的研究认为到2055年缺口是29.9万亿。

下面谈划转国有股充实社保基金的合理性：（1）我国国家存在一笔巨大的养老金隐性负债，国家有义务筹集社保基金。

在计划体制下，财政将从职工工资中扣除的养老金用在了基本建设上，这实际上是国家对社保受益人群体的一笔隐性负债。

由于我国长期实行低工资制度。

劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金，他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障储蓄，国家过去把本应用于职工养老和医疗保障的资金先用来投资，形成了国有资产的一部分。

据统计，我国养老金隐性债务规模(包括对企业职工和机关事业单位职工的隐性养老金负债)已占GDP的 40%(1994)。

在以往的养老金改革措施中，政府没有明确承担偿还隐性养老金负债的义务，老职工的养老金是统筹账户支付的。

由于统筹账户难以满足支付需要，个人账户的资金被挪用，出现个人账户空账运转的情况，从而使部分积累制转变为现收现付制。

从理论上讲，我国现有的国有资产存量中，有相当一部分是由老职工缴纳的社会保险金形成的，把这一部分用来支付老职工的养老金，具有返还性质，不是国有资产的流失。

而国有股变现是国有资产中变现成本最小的一部分，减持国有股补充社保基金是理所当然的。

（2）我国政府积累了大量国有资产，具有承担这一成本的能力。

中国在计划经济体制下积累了庞大的国有资产和国有经济，在经济体制改革过程中国有经济的比重不断下降，但绝对值仍是上升的。

2006年底中国企业国有资产的总量超过29万亿元，比2003年增长45.7%，年均增长13.4%。

国有资产总量超过以各种方式测算的社会保障基金缺口总额。

2探索通过国有股筹集社保基金的历程我国探索由国有股存量筹集社保基金的历程，主要有三个阶段，即从减持到划拨、再到转持的过程。

2001年6月12日出台的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中规定：凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；国有股存量出售收入全部上缴全国社会保障基金。

第六条规定“减持国有股原则上采取市场定价的方式”，把高价减持和首发、增发“捆绑”起来。

2001年6月14日，上证指数见顶2245点，随即急跌。

截至2001年10月22日，上证综指下探到1514点，调整幅度达32%，市值缩水近6000亿。

2001年10月22日，由于资本市场存在诸多问题，减持方法宣布暂停。

从开始实施到宣布暂停，试行不到4个月，划拨到全国社保基金理事会的国有股减持资金仅20多亿元。

通过减持国有股筹集社保基金的方案显然是不被市场所接受的，努力以失败告终。

这次方案的最受争议的条款是第六条：“减持国有股原则上采取市场定价方式”。

吴晓求（2004）认为市场定价显然是高价减持，既损害了投资者利益又损害了市场公平原则。

我们认为这次减持国有股筹集社保基金的失败，最主要的原因在于我国证券市场的制度性缺陷，即股权分置问题的存在，及其造成的市场价格信号的失真。

因为在我国股权分置改革以前的股市中，存在一个隐性契约：占股票2/3的国有股市不能流通的，这样才造成公司股票的高溢价发行和二级市场股价偏高。

股市上股票的所谓市场价格，并非所有股票的价格，而只是流通股的价格，是在大部分股票不能流通的前提下的价格，其中包含较大部分的流动性溢价。

如果原先不流通的股票要实现流通，必然会引起投资者恐慌性抛售，股价大幅下跌。

2002年6月23日，国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《减持股有股筹集社会保障基金暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。

同时，为了增强全国社会保障基金的实力，除继续采取国家财政增加拨款等方式外，研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。

国务院的这一决定为划拨国有股补充社保基金扫清了政策上的障碍。

但是这一政策没有得到实施。

十六届三中全会后，国资委成立，此项工作便由财政部转由国资委负责，就此搁置。

但是，国有企业境外上市募集资金按一定比例划转社保基金的工作一直在进行中。

目前，这部分划入的资金有300亿元人民币左右，另外还有16亿美元左右的外汇资产在境外运作。

2005年开始的股权分置改革，将会彻底解决证券市场的制度性缺陷，为通过证券市场筹集社会保障基金扫清了障碍。

证券市场将进入了后股改时代，划拨国有股充实社保基金再次被提上议事日程。

面对日益扩大的缺口，许多学者提议应再启动国有股划拨社保基金。

2007年7月1日《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》(以下简称《转让办法》)开始实施。

该办法除了对股票市场中60%以上的国有股转让产生规范作用外，还做出了国有股无偿划转的规定，社保基金将有制度性的资金来源。

目前，《转让办法》的实施，为划转国有股充实社保基金提供了法律依据。

该办法设立了专门的第四章来规范国有股东所持上市公司股份的无偿划转问题，在第四章第三十条里，明确规定：“国有股东所持上市公司股份可以依法无偿划转给政府机构、事业单位、国有独资企业以及国有独资公司持有。

”这里的“无偿划转”应该主要是为划转国有股充实社保基金而特别设立的条款。