1952.县域城乡一体化规划关键问题初探

1952.县域城乡一体化规划关键问题初探——以渭南市华县为例邵帅郝晋伟摘要：在分析总结现有关于城乡一体化研究成果的基础上，针对县域城乡一体化的几个关键问题进行深刻阐述，并在此基础上结合渭南市华县的规划案例，从产业发展、城乡设施配套、城乡居民点体系重构、城乡空间管制、完善保障机制等几方面提出了城乡一体化建设的战略重点和发展方向。

关键词：县域城乡一体化规划，关键问题，华县1引言近年来，我国经济社会发展取得了突出成就，但同时也出现城乡差距不断扩大的问题，并引发了愈来愈多的深层次结构矛盾。

为破解城乡差距不断扩大问题，中央政府提出了“城乡统筹发展”的战略指导思想，并出台了一系列有关“三农”的政策措施加以引导，“城乡一体化”一时间成为各界关注的热点，并相应地出现了“城乡一体化规划”这一新的规划形式，在促进城乡统筹、缩小城乡差距等方面起到了明显作用。

然而，由于缺乏对城乡关系和城乡一体化内涵的深入分析和理解，既有的“城乡一体化规划”往往偏离了“统筹城乡”这一基本命题，成为类似于城镇体系规划或城市总体规划的规划形式，并未实现创设这种规划形式的初衷，受到较大质疑。

城乡一体化思想源于霍华德提出的田园城市理论，强调城市与乡村的有机融合，为城乡统筹发展提供了理论支撑和实践借鉴。

美国著名城市学家刘易斯•芒福德(Lewis Mumford)也认为，城乡是不可分割的有机整体，城乡需要作为一个整体统一考虑。

“乡村城市化”这一理念最早在《政治经济学批判》一书中首次提出。

恩格斯提出“城乡融合”的概念，他指出，实现城市与乡村的对立、工人和农民之间阶级差别及人口分布不均衡现象等的消失，就是城乡融合。

从总的发展趋势来看，虽然各个国家和地区在具体的城乡发展的特征和结构上存在差别，但都有向城乡融合逼近的趋势。

[1]国内对城乡统筹发展（城乡一体化）的大规模研究主要开始于上世纪90年代后期。

由于2008年《中国人民共和国城乡规划法》的实施，新的城乡规划法要求城乡统筹协调发展，因此城乡统筹（城乡一体化）更具有研究意义。

城乡规划学是一个综合的学科，不同学科背景的学者用不同理论方法对此问题进行了研究，得出了相关建议。

从研究者的学科背景来看，有城乡规划学、建筑学、经济学、社会学、地理学等；从研究范围来看，从宏观的省域范围到微观的村域范围均有涉及；从研究的区域来看，东西部地区均有涉及，但东部地区研究较为深入；从研究内容来看，主要为城乡统筹规划的编制及实践（赵钢等[2]，2009；袁奇峰等[3]，2009；胡滨等[4]，2009；扈万泰等[5]，2010；杨德智等[6]，2010；舒沐晖等[7]，2010；马璇等[8]，2011；黄闯[9]，2011），城乡统筹发展的定量评价指标（陈国生[10]，2009；马和等[11]，2009；谢晖等[12]，2010；吴先华[13]，2010；潘竟虎[14]，2011），城乡统筹的理论、动力机制、制度创新（成受明等[15]，2005；张俊卫[16]，2008；赵群毅[17]，2009；彭震伟等[18]，2009；黄国胜等[19]，2009；金继晶等[20]，2009；钱紫华等[21]，2009；陈鹏[22]，2010；李兵第[23]，2010；薛晴等[24]，2010；周潮等[25]，2010；赵之枫等[26]，2011；张宏元等[27]，2011）这三个方面。

另外，不管是法定层次的规划，还是非法定层次的规划，都是从城乡统筹的思想出发，从而达到城乡一体化的目标。

虽然现阶段有诸多研究成果，但涉及最基本的行政单位县一级别的研究较少，研究西部地区县域城乡一体化的成果更少，故本文以华县城乡一体化建设规划实践，探讨如何建立城乡之间互动协调的途径和机制，以此为其他地区的城乡统筹发展提供借鉴和启示。

2县域城乡一体化的几个关键问题县域城乡一体化与广大农村地区紧密联系，本质上是如何促进农村劳动力健康转移的问题，是一项综合性的工作，方面，具体可以归纳为三个层面：一是城镇对转移人口的承载问题，包括城镇产业发展和就业、城镇设施承载能力、城镇生态环境变化等；二是农村对转移人口的承载和推动问题，包括农村产业发展和就业、农村居民点重构、农村生态环境和自然灾害预防等；三是制度层面的保障机制问题，包括转移渠道、户籍、教育、社保等（图1）。

2.1城镇对转移人口的承载问题城乡一体化的目的在于协调城乡关系、缩小城乡差距，实践证明大力发展城镇化是促进城乡一体化健康稳步推进的主要途径，而城镇对转移人口的承载能力主要包括以下几方面内涵：一是城镇主导产业对劳动力的吸纳能力，产业是城镇化健康发展的动力基础，要实现城乡一体化，必须做大做强产业基础，尤其要协调劳动密集型产业和资本、技术密集型产业的关系，并根据城镇所处区位和发展阶段科学选择主导产业，最大限度地吸纳农村富余劳动力；二是提高城镇公共服务设施和基础设施对人口的承载能力，公共服务设施和基础设施的城乡均等化是城乡一体化发展的重要衡量标准，只有提高城镇公共服务设施和基础设施的建设水平和标准，才能扩大城镇对进城劳动力的承载能力；三是农村劳动力的转移要在城镇生态承载能力阈值内，对于缺水等生态问题较为突出的地区，城镇化的发展必须保证在城镇的生态承载能力范围内，否则将造成城镇化的不可持续和生态环境的恶化。

2.2农村对转移人口的承载和推动问题除考虑城镇对转移人口的承载外，农村本身对转移人口的承载和推动同样也极为重要，主要包括以下几方面内涵：一是农村产业发展和就业对劳动力的承载和推动力，农村一般均以农业为主导产业，在农业劳动生产率提高的情况下必然会产生剩余劳动力，这是农村劳动力向城镇转移的重要因素，此外值得关注的是，随着城镇化的快速扩张，不少农村地区逐步被城镇发展所蚕食，并出现特殊的城中村问题，因而明确农村地区尤其是城中村地区产业和就业发展定位，是解决城乡一体化问题的重要前提；二是城镇化带来的农村居民点重构问题，随着农村人口向城镇的逐步转移，农村地区的人口构成发生重大变化，但大多数农村地区的行政组织模式、公共设施配建等均为发生相应的调整和改变，造成了公共资源的不当消耗和浪费，因此，以建设新型农村社区为契机，重构农村居民点体系，是促进城乡一体化建设的重要途径。

2.3制度层面的保障机制问题制度经济学的研究表明，制度的组织方式是决定经济社会活动健康运行的重要因素，就城乡一体化和农村劳动力转移角度来看，具体包括转移渠道、户籍、教育、医疗、社保等多项制度。

一是转移渠道，渠道的畅通是保证农村人口向城镇顺利转移的必要条件，由于待转移的劳动力无论在教育水平、信息渠道上均处于相对劣势，因此必须从大力发展和完善就业市场，保证就业信息的畅通和农民对就业信息的充分获取；二是户籍制度，我国特殊的户籍制度决定了城乡长期以来的二元体制，户籍的城乡差别成为限制农村人口实现完全城镇化的重要原因，虽然我国部分地区已经在尝试打破城乡二元的户籍制度，但由于户籍制度牵涉诸多社会福利和保障，进行实质性的变革还需经历较长时期，因此还有待于进一步研究；三是教育、医疗、社保等公共服务制度，这些公共服务都是城市相较于农村最突出的优势，只有实现公共服务设施的均等化，才可称为真正的城乡一体化，因而，从多种渠道促进城乡公共服务设施的均等化和合理配置，是促进城乡一体化健康发展的重要措施。

3案例实践——以渭南市华县为例3.1研究区概况华县隶属于陕西省渭南市，下辖10个建制镇，全县总人口35.7万人，其中农村人口约26万人，占比为72.7%。

2010年全县完成生产总值77亿元，居全省第41位，渭南市第4位，人均生产总值突破3000美元，当年财政总收入8.97亿元。

近年来，华县城乡居民收入水平普遍提高，但城乡差距有逐步扩大的趋势，从城乡居民收入增长速度看，自2002年到2009年，华县城镇居民可支配收入增长10499元，农村人均纯收入增长2274元，城镇居民收入水平明显快于农村居民收入水平；从城乡居民收入比看，城镇居民收入与农村居民收入比值由2002年的2.8∶1增长到2009年的3.6∶1。

3.2华县城乡一体化的关键问题解析3.2.1城镇对转移人口的承载问题城镇对转移人口的承载问题涉及产业发展、公共设施配套程度和生态承载阈值等三个关键问题。

首先，就华县产业发展来看，华县已基本形成了以能源开采、农产品加工和旅游服务为主的产业体系。

然而，华县产业发展存在几个问题：一是华县工业化对城镇化的带动作用不大，城镇化发展滞后于工业化，县域城镇化水平低于全省平均水平，较缓慢的城镇化进程影响县域社会经济发展。

通过县域农村城镇化、发展小城镇来转移农业剩余劳动力，将成为转移剩余农村劳动力的一种极为有效的途径。

在统筹县域城乡发展过程中，如何通过综合型（如华州、莲花寺）、工矿型（如金堆）等小城镇的规划建设，如何加快农村非农产业发展和农业结构升级等，实现农村剩余劳动力就地转移，推进城镇化进程是一个非常重要的问题；二是产业结构单一，钼矿开采一枝独大，且此类资源型产业附加值较低、产业链条较短，吸纳就业的能力极为有限；三是农业基础好，但农民增收不快的问题。

因此，有必要结合丰富的矿产、农业、文化和旅游资源，优化调整产业结构、延长产业链条，大力发展劳动密集型产业和服务业，充分吸纳农村省域劳动力，提升城镇产业发展对劳动力的承载能力。

其次，就华县公共设施配套程度来看，城镇和农村的配套水平均有待提高，尤其是重点镇的设施水平较难满足新增人口的需要，未来应侧重于重点镇公共服务设施和基础设施的建设及配套水平。

最后，就华县生态承载阈值来看，华县地势南高北低，地貌分区明显，城镇主要集中于县域北部的渭河川道内，为保证南部山区生态可持续发展，未来城镇发展应当主要集中于北部区域，有计划地引导南部劳动力向北部转移。

3.2.2农村对转移人口的承载和推动问题农村对转移人口的承载和推动问题涉及农村产业发展、农村居民点重构两个关键问题。

首先，就华县农村产业发展来看，农村产业发展基础极为薄弱，农村就地消化农业剩余劳动力的能力极为有限，这也客观上要求华县进一步统筹和协调工业化与城镇化二者的关系，从而实现城乡一体化的稳步推进。

其次，就华县农村居民点现状格局来看，随着社会经济发展和城镇化进程的快速推进，华县县域城乡居住空间布局与城乡经济社会发展不协调，无法满足城乡发展对空间的需求。

从城镇发展来看，随着城镇化进程的加快和工业园区的投资建设，城镇人口规模不断扩大，产业发展对空间的需求也日益紧迫，城镇建设用地的需求量迅速增加，而当前城镇空间已无法满足城镇发展的要求。

从农村自身发展来看，农村建设由于资金短缺及政策引导不足等原因而趋于停滞状态，大部分村庄以农业经济为主，以耕作半径为布局依据，规模较小并且布局分散；由于农村人口向城镇迁移，导致人口持续减少，大量农村集体建设用地闲置，从而降低了土地利用效率，不利于发挥土地的经济效益。