第七讲公共管理组织XX0329
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• 行政组织必须做到高度的集中统一，这是完成
政府工作任务的必要条件。
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第七讲公共管理组织XX0329
三、行政组织的构成要素
• 亚里士多德“物体四因说”：物质要素，形式
要素，环境要素，的要素。
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人体构造 细胞 纤维 器官 生理系统 人体
•
组织要素 职位及其人员
工作单位 功能机关 组织系统 组织
• 组织目标可以分解为三个层次：总目标、职能
目标和工作目标。
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第七讲公共管理组织XX0329
为的改变、适应、学习。
• 组织均衡与不均衡的动态体系论：兼重组织秩序与无秩序状
态。
• 组织学习与组织改造创新论：包括学习型组织理论与新公共
管理途径之政府改造论，强调组织精简、分权、授权与新型
态组织，信息基础的组织、绩效导向的组织与网络型组织。
• 非营利组织：目的不在于获取利润，不分配净盈余，具有独
立、公共和民间性质 。
确定实施工作的人员。 性。
确定必备的物质条件。 良好的沟通网络和制
确定权责结构。
度。
和谐的人际关系。
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第七讲公共管理组织XX0329
四、行政组织的类型
• • • • •
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派咨辅职领 出询助能导 机参机机机 关谋关关关 。机。。。
关 。
第七讲公共管理组织XX0329
五、行政组织的地位与作用
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第七讲公共管理组织XX0329
决
定
• • •
• • •
下 管 单 和被 所 管 管
层 分 散
辖 标 准
位 中 新
质管 量辖 程人
管 辖 活
理 者 管
理 幅
的 程 度
；
问 题 的
度员 ；需
要
动 的 相
辖 大 量
度 的
。
发
相 同 人因
生 率
互 作
性 或
员 的
素
；
用不能
的相力
频同；
率性
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现代组织结构论要点
• 在对待环境的态度上，使组织适应多变的形势—
—外部环境，以变应变。
• 在对待协调手段问题上，不单纯谋求在明确的等
级链上规定的管理程序上的协调，而是同时谋求 采用多样化手段和人们之间由于交互作用所形成 的心理环境即感情链上的协调，通过相互之间的 理解、尊重、关心和帮助人进行协调，是一种心 理调节。
出的要求并做出积极反映；确立和实现组织目 标；组织内部协调一致的组织关系；由社会性 的认可而维持组织形态。
• 解决问题依靠三个层次：决策层级，解决组织
与环境的关系问题；管理层级解决组织内部的 统一协调性问题；技术层级，运用各种技术知 识具体实现组织目标。
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第七讲公共管理组织XX0329
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第七讲公共管理组织XX0329
组织结构形式
• 组织规模：组织的大小。主要特征是人
数、工作任务的重要性、所辖范围和编 制。
• 管理层次；一种垂直方向的分工形式，
就是组织的纵向等级数，有多少层次， 就有多少等级。
• 管理幅度：一个上级机关有效地管理所
属单位或部门个数及一个负责人可能有 效地监督下级的人数。
• 行政组织是国家行政部门为履行行政职能，实
现国家目标所依法建立的具有正式结构，人员 配备和运转程序的工作机构。
• 含义：(1) 静态的政府机构实体。(2) 动态的组
织行为。(3) 心态的组织凝聚。
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二、行政组织的基本特征
• 政治性。 • 社会性。 • 服务性。 • 法制性。 • 权威性。 • 系统性。
般原则”）。
• 韦伯的官僚制度组织理论（理想的官僚
制度组织形式）。
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古典组织理论评说
特点：
追求组织
结构的体 系化。
追求组织
运营的规 范化。
追求组织
管理的效 率化。
不足：
侧重于静态研究，忽视了动态
的观察。
片面地强调组织的整体利益和
机械性的效率，忽视了组织成 员的个人需求和他们作为人的 尊严和价值。
构思想。这种理论把组织形态分为两种，即封 闭体系和开放体系。
• 封闭体系：摒弃社会环境因素对机关组织的影
响，而单独研究机关组织问题。
• 开放体系：视机关组织为一生物或社会有机体，
它在与社会环境的互相作用中，建立和维持自 身的工作流程，从而保持组织的功能与社会环 境间的动态平衡。
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第三节
行政组织结构
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第七讲公共管理组织XX0329
一、行政组织结构基本理论
（一）传统观点的行政组织结构思想
• 传统观点强调工作(任务、活动)的专业化
和劳动分工的客观性，谋求建立使组织 中的职位和人分离的职责、权限系统和 等级清晰的金字塔式的组织结构形式。
结构形式，静态 组织结构理论。
传统组织结构理
论为组织管理的 正规化提供了依 据。
现代组织结构理论
让管理迎合人，以变应
变。
矩阵的网络式的组织结
构形式，动态组织结构 理论。
两种理论不是简单地依
时间的先后划分的，最 根本的是依经济和社会 发展水平来划分的。
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第七讲公共管理组织XX0329
二、行政组织结构分析
第七讲公共管理组织XX0329
系统论时期组织理论的特点
• 主张把与组织活动有关的各方面因素放在一起
进行研究，注重全面性分析。
• 认为各组织系统一般都面临着上下左右之间的
复杂关系，应当对这些关系进行系统的研究。
• 注意研究组织系统与外部环境之间的互动关系，
主张建立一个开放型的组织系统。
• 系统时期的组织理论注重输出的效果，要求其
权变性组织理论－－以变应变
• 组织与环境之间的开放与封闭关系应是
一种变动性关系，即根据人员、时间、 地点的不同而开放或封闭。
• 组织的管理原则和管理方法应当按照环
境的变化而灵活运用。
• 强调目的与手段并重、效果与效率并行。
• 根据组织层次不同而分配不同的职责任
务，建立不同的行为模式。
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行政组织的实体性要素和非实体性要素
实体性要素(硬件)
行政机构。 行政人员。 行政设备。 行政资金。
非实体性要素(软件)
职能目标。 权责划分。 职位分类与配置。 运行程序。 管理方法。 法律规范。
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行政组织的物质、结构和运营要素
；第七讲公共管理组织XX0329
管理层次与幅度的关系
• 反比关系。即管理层次多时，管理幅度小；管理
层次少时，管理幅度大。
• 凡管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构
呈尖型形态；凡管理层次少而管理幅度大的组织， 其纵向结构呈扁型形态。
• 尖型形态结构和扁型形态结构的管理功能有差异。
• 影响管理层次的主要因素是组织管理工作本身工
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2020/12/6
第七讲公共管理组织XX0329
第3讲
公共管理组织
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第七讲公共管理组织XX0329
第一节
行政组织概述
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一、行政组织的涵义
• 总统制国家里的总统及其属下的行政机关；内
阁制国家里的内阁及其管辖的行政部门；我国 的国务院及省(市、自治区)、市(地)、县(区)、 乡(镇)各级政府及其办事机构。
但忽视了归纳与综合，因而使得研究工作显得 过于零散。
• 提倡“价值中立”，在决策时完全回避价值判
断，是一种片面的思想方法，价值观念在人的 社会行为中是无法回避的。
• 注重追求量化的精确研究，忽视了定性分析。
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三、系统论时期的组织理论
社会系统组织理论
• 组织面临四个基本问题：适应周围环境不断提
• 决策过程组织理论：在行政组织中应建立一种
有利于制定合理决策的组织结构。
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第七讲公共管理组织XX0329
对行为科学时期组织理论的批评
• 过分强调研究动态的组织行为，否定了研究组
织结构和规章制度的重要性，使行为理论从一 个极端走向了另一个极端。
• 只重视对各种组织现象进行系统的观察和分析，
他环节的工作为良好的输出服务。
Байду номын сангаас
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四、组织理论的新发展
• 新泰勒主义：重视组织的绩效与成果。
• 有机论与开放型系统论：组织是开放的结构体。
• 后官僚制：现代组织则从官僚取向转向参与型，以顾客导向
为基础。
• 组织行为与组织发展结合论：组织发展的目标与方法结合行
• 各种行政组织的形成大多是人为的，即通过人
们有意识的努力，事先做出关于组织内部工作 分工、工作方式和工作秩序等方面的规定，从 而产生出一整套相互关联的工作角色关系，由 此形成了组织结构。
• 设计行政组织的活动可以分为三个阶段：分解
目标；划分部门与职位；权力配置。
• 行政组织的基本结构：目标体系，部门体系和
• 在权力结构上，强调为适应现代经济和社会发展
的要求，要由集中的、等级式的权力结构逐步演 变到分散的、网络式的权力结构。
• 从管理过程中的功能作用看，十分注意功能的齐
全。
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（三）对传统观点和现代观点的评说
传统组织结构理论
让人迎合管理，
以不变应万变。
金字塔式的组织
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组织的分合
分工以分析职位，组合以确定部门。
• 任务分工：按工作任务逐步进行分工和
分解，最后把组织分成若干个不同的职 位。让人迎合管理。
• 职位组合：用系统的观点将已经分解的
职位分类再组合起来，成为一个新的有 机整体。依任务、活动的特点，确定组 织管理层级和管理部门结构。
只注意组织内部发生的问题，
忽视了组织的外部环境对组织 发生的影响。
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二、行为科学时期的组织理论
• 人际关系组织理论：通过满足人的不同层次的
需要，实现组织目标；实行民主而平等的管理 方式和组织形式。
• 动态平衡组织理论：组织的延续与发展是组织
的最终目的，达到这一目的的关键是使组织成 员为实现组织目的而做出的贡献，与组织向其 成员提供的、用以满足个人动机需要的“诱因” 相平衡。
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行政组织与其他社会组织的区别
• 行政组织作为国家政权机关的重要组成部分，
它们掌握着广泛的管理社会公共事务的权力， 并同时负有管好公共事务的责任。
• 政府行政组织是一种来自于社会，又高于社会
的组织机构，它自身没有、也不允许有任何特 殊的集团性的利益，政府及其工作人员不得利 用手中的职权为本部门或为个人谋取私利。
作量的大小和难易，影响有效管理幅度的主要条 件则是职务的性质与内容、领导者的能力、咨询 机构、信息机构和规章制度的健全与否等。
• “横六纵五”的原则。
• 组织模式正趋向扁平方向发展。
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（二）现代观点的组织结构思想
• 系统论在组织方面的运用，就是现代组织的结
• 物质方面的构成要素：人员、经费、物资。 • 结构方面的构成要素：职务、部门、权力。 • 运营方面的构成要素：领导、决策、控制。
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行政组织的有形要素和无形要素
有形要素（物质条件） 无形要素（精神条件 ）
实现预期目标所需实 共同的目标。
施的工作。
工作的主动性与积极
• 国家政权赖以巩固和发展的组织保证。 • 实现国家经济职能的主要形式。 • 建设国家精神文明的主要力量。
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第二节
行政组织理论
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第七讲公共管理组织XX0329
一、古典组织理论
• 泰勒的科学管理组织理论（职能制管
理）。
• 法约尔的一般管理组织理论（管理的一
权力体系。
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第七讲公共管理组织XX0329
（一）行政组织目标体系
• 行政组织目标是行政组织所期望达到的目的，
也就是行政组织所期望取得的结果和所需要完 成的任务。是决定行政组织职能和活动的依据。
• 作用：行政组织目标是设立行政组织机构的前
提和依据；行政组织目标决定了行政管理活动 的方向；行政组织目标是组织协调的保证；行 政组织目标是考核工作的准绳。
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第七讲公共管理组织XX0329
传统与现代组织理论比较
1．效率管理 2．结构 3．系统 4．行为 5．政府组织 6．行为管理 7．规模职能 8．均衡性 9．革新
传统 泰勒主义 机械论 封闭型 人际关系理论 官僚组织体制 行为主义 大组织、集权化 组织均衡 组织重组
现代 新泰勒主义 有机论 开放型（系统整合） 组织行为 后官僚组织典范 行动理论与组织发展 组织精简、分权、授权 组织均衡与不均衡 组织改造
政府工作任务的必要条件。
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三、行政组织的构成要素
• 亚里士多德“物体四因说”：物质要素，形式
要素，环境要素，的要素。
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人体构造 细胞 纤维 器官 生理系统 人体
•
组织要素 职位及其人员
工作单位 功能机关 组织系统 组织
• 组织目标可以分解为三个层次：总目标、职能
目标和工作目标。
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第七讲公共管理组织XX0329
为的改变、适应、学习。
• 组织均衡与不均衡的动态体系论：兼重组织秩序与无秩序状
态。
• 组织学习与组织改造创新论：包括学习型组织理论与新公共
管理途径之政府改造论，强调组织精简、分权、授权与新型
态组织，信息基础的组织、绩效导向的组织与网络型组织。
• 非营利组织：目的不在于获取利润，不分配净盈余，具有独
立、公共和民间性质 。
确定实施工作的人员。 性。
确定必备的物质条件。 良好的沟通网络和制
确定权责结构。
度。
和谐的人际关系。
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四、行政组织的类型
• • • • •
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关 。
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五、行政组织的地位与作用
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决
定
• • •
• • •
下 管 单 和被 所 管 管
层 分 散
辖 标 准
位 中 新
质管 量辖 程人
管 辖 活
理 者 管
理 幅
的 程 度
；
问 题 的
度员 ；需
要
动 的 相
辖 大 量
度 的
。
发
相 同 人因
生 率
互 作
性 或
员 的
素
；
用不能
的相力
频同；
率性
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现代组织结构论要点
• 在对待环境的态度上，使组织适应多变的形势—
—外部环境，以变应变。
• 在对待协调手段问题上，不单纯谋求在明确的等
级链上规定的管理程序上的协调，而是同时谋求 采用多样化手段和人们之间由于交互作用所形成 的心理环境即感情链上的协调，通过相互之间的 理解、尊重、关心和帮助人进行协调，是一种心 理调节。
出的要求并做出积极反映；确立和实现组织目 标；组织内部协调一致的组织关系；由社会性 的认可而维持组织形态。
• 解决问题依靠三个层次：决策层级，解决组织
与环境的关系问题；管理层级解决组织内部的 统一协调性问题；技术层级，运用各种技术知 识具体实现组织目标。
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组织结构形式
• 组织规模：组织的大小。主要特征是人
数、工作任务的重要性、所辖范围和编 制。
• 管理层次；一种垂直方向的分工形式，
就是组织的纵向等级数，有多少层次， 就有多少等级。
• 管理幅度：一个上级机关有效地管理所
属单位或部门个数及一个负责人可能有 效地监督下级的人数。
• 行政组织是国家行政部门为履行行政职能，实
现国家目标所依法建立的具有正式结构，人员 配备和运转程序的工作机构。
• 含义：(1) 静态的政府机构实体。(2) 动态的组
织行为。(3) 心态的组织凝聚。
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二、行政组织的基本特征
• 政治性。 • 社会性。 • 服务性。 • 法制性。 • 权威性。 • 系统性。
般原则”）。
• 韦伯的官僚制度组织理论（理想的官僚
制度组织形式）。
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古典组织理论评说
特点：
追求组织
结构的体 系化。
追求组织
运营的规 范化。
追求组织
管理的效 率化。
不足：
侧重于静态研究，忽视了动态
的观察。
片面地强调组织的整体利益和
机械性的效率，忽视了组织成 员的个人需求和他们作为人的 尊严和价值。
构思想。这种理论把组织形态分为两种，即封 闭体系和开放体系。
• 封闭体系：摒弃社会环境因素对机关组织的影
响，而单独研究机关组织问题。
• 开放体系：视机关组织为一生物或社会有机体，
它在与社会环境的互相作用中，建立和维持自 身的工作流程，从而保持组织的功能与社会环 境间的动态平衡。
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第三节
行政组织结构
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一、行政组织结构基本理论
（一）传统观点的行政组织结构思想
• 传统观点强调工作(任务、活动)的专业化
和劳动分工的客观性，谋求建立使组织 中的职位和人分离的职责、权限系统和 等级清晰的金字塔式的组织结构形式。
结构形式，静态 组织结构理论。
传统组织结构理
论为组织管理的 正规化提供了依 据。
现代组织结构理论
让管理迎合人，以变应
变。
矩阵的网络式的组织结
构形式，动态组织结构 理论。
两种理论不是简单地依
时间的先后划分的，最 根本的是依经济和社会 发展水平来划分的。
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二、行政组织结构分析
第七讲公共管理组织XX0329
系统论时期组织理论的特点
• 主张把与组织活动有关的各方面因素放在一起
进行研究，注重全面性分析。
• 认为各组织系统一般都面临着上下左右之间的
复杂关系，应当对这些关系进行系统的研究。
• 注意研究组织系统与外部环境之间的互动关系，
主张建立一个开放型的组织系统。
• 系统时期的组织理论注重输出的效果，要求其
权变性组织理论－－以变应变
• 组织与环境之间的开放与封闭关系应是
一种变动性关系，即根据人员、时间、 地点的不同而开放或封闭。
• 组织的管理原则和管理方法应当按照环
境的变化而灵活运用。
• 强调目的与手段并重、效果与效率并行。
• 根据组织层次不同而分配不同的职责任
务，建立不同的行为模式。
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行政组织的实体性要素和非实体性要素
实体性要素(硬件)
行政机构。 行政人员。 行政设备。 行政资金。
非实体性要素(软件)
职能目标。 权责划分。 职位分类与配置。 运行程序。 管理方法。 法律规范。
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行政组织的物质、结构和运营要素
；第七讲公共管理组织XX0329
管理层次与幅度的关系
• 反比关系。即管理层次多时，管理幅度小；管理
层次少时，管理幅度大。
• 凡管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构
呈尖型形态；凡管理层次少而管理幅度大的组织， 其纵向结构呈扁型形态。
• 尖型形态结构和扁型形态结构的管理功能有差异。
• 影响管理层次的主要因素是组织管理工作本身工
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第3讲
公共管理组织
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第一节
行政组织概述
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一、行政组织的涵义
• 总统制国家里的总统及其属下的行政机关；内
阁制国家里的内阁及其管辖的行政部门；我国 的国务院及省(市、自治区)、市(地)、县(区)、 乡(镇)各级政府及其办事机构。
但忽视了归纳与综合，因而使得研究工作显得 过于零散。
• 提倡“价值中立”，在决策时完全回避价值判
断，是一种片面的思想方法，价值观念在人的 社会行为中是无法回避的。
• 注重追求量化的精确研究，忽视了定性分析。
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三、系统论时期的组织理论
社会系统组织理论
• 组织面临四个基本问题：适应周围环境不断提
• 决策过程组织理论：在行政组织中应建立一种
有利于制定合理决策的组织结构。
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对行为科学时期组织理论的批评
• 过分强调研究动态的组织行为，否定了研究组
织结构和规章制度的重要性，使行为理论从一 个极端走向了另一个极端。
• 只重视对各种组织现象进行系统的观察和分析，
他环节的工作为良好的输出服务。
Байду номын сангаас
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四、组织理论的新发展
• 新泰勒主义：重视组织的绩效与成果。
• 有机论与开放型系统论：组织是开放的结构体。
• 后官僚制：现代组织则从官僚取向转向参与型，以顾客导向
为基础。
• 组织行为与组织发展结合论：组织发展的目标与方法结合行
• 各种行政组织的形成大多是人为的，即通过人
们有意识的努力，事先做出关于组织内部工作 分工、工作方式和工作秩序等方面的规定，从 而产生出一整套相互关联的工作角色关系，由 此形成了组织结构。
• 设计行政组织的活动可以分为三个阶段：分解
目标；划分部门与职位；权力配置。
• 行政组织的基本结构：目标体系，部门体系和
• 在权力结构上，强调为适应现代经济和社会发展
的要求，要由集中的、等级式的权力结构逐步演 变到分散的、网络式的权力结构。
• 从管理过程中的功能作用看，十分注意功能的齐
全。
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（三）对传统观点和现代观点的评说
传统组织结构理论
让人迎合管理，
以不变应万变。
金字塔式的组织
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组织的分合
分工以分析职位，组合以确定部门。
• 任务分工：按工作任务逐步进行分工和
分解，最后把组织分成若干个不同的职 位。让人迎合管理。
• 职位组合：用系统的观点将已经分解的
职位分类再组合起来，成为一个新的有 机整体。依任务、活动的特点，确定组 织管理层级和管理部门结构。
只注意组织内部发生的问题，
忽视了组织的外部环境对组织 发生的影响。
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二、行为科学时期的组织理论
• 人际关系组织理论：通过满足人的不同层次的
需要，实现组织目标；实行民主而平等的管理 方式和组织形式。
• 动态平衡组织理论：组织的延续与发展是组织
的最终目的，达到这一目的的关键是使组织成 员为实现组织目的而做出的贡献，与组织向其 成员提供的、用以满足个人动机需要的“诱因” 相平衡。
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行政组织与其他社会组织的区别
• 行政组织作为国家政权机关的重要组成部分，
它们掌握着广泛的管理社会公共事务的权力， 并同时负有管好公共事务的责任。
• 政府行政组织是一种来自于社会，又高于社会
的组织机构，它自身没有、也不允许有任何特 殊的集团性的利益，政府及其工作人员不得利 用手中的职权为本部门或为个人谋取私利。
作量的大小和难易，影响有效管理幅度的主要条 件则是职务的性质与内容、领导者的能力、咨询 机构、信息机构和规章制度的健全与否等。
• “横六纵五”的原则。
• 组织模式正趋向扁平方向发展。
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（二）现代观点的组织结构思想
• 系统论在组织方面的运用，就是现代组织的结
• 物质方面的构成要素：人员、经费、物资。 • 结构方面的构成要素：职务、部门、权力。 • 运营方面的构成要素：领导、决策、控制。
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行政组织的有形要素和无形要素
有形要素（物质条件） 无形要素（精神条件 ）
实现预期目标所需实 共同的目标。
施的工作。
工作的主动性与积极
• 国家政权赖以巩固和发展的组织保证。 • 实现国家经济职能的主要形式。 • 建设国家精神文明的主要力量。
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第二节
行政组织理论
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一、古典组织理论
• 泰勒的科学管理组织理论（职能制管
理）。
• 法约尔的一般管理组织理论（管理的一
权力体系。
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（一）行政组织目标体系
• 行政组织目标是行政组织所期望达到的目的，
也就是行政组织所期望取得的结果和所需要完 成的任务。是决定行政组织职能和活动的依据。
• 作用：行政组织目标是设立行政组织机构的前
提和依据；行政组织目标决定了行政管理活动 的方向；行政组织目标是组织协调的保证；行 政组织目标是考核工作的准绳。
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第七讲公共管理组织XX0329
传统与现代组织理论比较
1．效率管理 2．结构 3．系统 4．行为 5．政府组织 6．行为管理 7．规模职能 8．均衡性 9．革新
传统 泰勒主义 机械论 封闭型 人际关系理论 官僚组织体制 行为主义 大组织、集权化 组织均衡 组织重组
现代 新泰勒主义 有机论 开放型（系统整合） 组织行为 后官僚组织典范 行动理论与组织发展 组织精简、分权、授权 组织均衡与不均衡 组织改造