区县级综合档案馆开放档案工作两难处境的成因及破解

区县级综合档案馆开放档案工作两难处境的成因及破解作者：严永官来源：《档案管理》2013年第01期摘要：本文在回顾我国向社会开放档案近三十年历程的基础上，客观地分析了区县级综合档案馆向社会开放档案的现状及其在认识和实践上存在的问题，进而从正确认识向社会开放档案的真正意义、向社会开放档案的多种形式、向社会开放档案的不同层次、向社会开放档案中的个人隐私等四个方面，对区县级综合档案馆向社会开放档案工作提出了建议。

关键词：档案馆；开放档案；两难处境；成因；破解自上世纪80年代后期起，我国区县级综合档案馆陆续开始向社会开放档案。

其间，档案馆做了大量的工作，也摸索出了一些经验。

然而，回顾已经走过的近三十年的实践历程，笔者发现区县级综合档案馆在向社会开放档案工作的某些方面存在的问题越来越明显，甚至陷入了两难的境地，进而对我国档案向社会开放工作也带来了一定的负面影响。

本文试就两难现状的成因和如何破解提出一些原则性的、笼统的想法，以供深入研究参考。

1 区县级综合档案馆开放档案概述1.1 向社会开放档案的起因与依据。

1980年3月，经党中央、国务院领导同志批准，国家档案局下发了《关于开放历史档案的几点意见》； 1982年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅又转发了国家档案局《关于开放历史档案问题的报告》。

随后各地省市级档案馆先行，区县级综合档案馆也紧紧跟上。

从此，拉开了我国开放档案工作的帷幕，也促使我国档案馆工作进入了一个崭新的阶段。

1987年公布的《中华人民共和国档案法》又对开放档案作出了具体规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。

经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年。

”这就使我国档案馆向社会开放档案的工作纳入法制的轨道，即档案馆不依法向社会开放档案，就是违法行为。

1.2 对利用开放档案的有关规定。

根据《档案法实施办法》第二十二条规定：中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案；外国人或者外国组织利用中国已开放的档案，须经中国有关主管部门介绍以及保存该档案的档案馆同意。

在具体利用工作中，凡港、澳、台同胞持有侨务办公室及档案行政管理部门的介绍信均可利用已开放的档案。

1.3 向社会开放档案的涵义。

开放档案就是指国家档案馆依法将一般可以公开和保密期限已满的档案，解除“禁闭”，向社会开放，允许档案用户在履行简便的手续后，即可通过一定的方式，进行开发利用。

同时根据《中华人民共和国档案法》规定，内容不同的档案向社会开放的期限要求不同。

1.4 向社会开放档案的意义。

首先，向社会开放档案是有利于社会进步的新方针，是加快我国政治民主化的一个新步骤，利于公民享有利用档案信息资源的权利。

其次，向社会开放档案也是推进现代档案馆自身发展的一项重大措施，是档案馆由封闭型、半封闭型向开放型转变的有效途径。

1.5 向社会开放档案的现状。

经过各地档案馆近三十年的努力，向社会开放档案的工作正在从无到有、从简化到逐步规范。

概而言之，呈现在以下三个方面：一是向社会开放档案工作已经深入区县级综合档案馆档案工作者之心。

开放档案工作刚开始之初，就档案工作者本身来讲，尤其是在区县级综合档案馆工作的同仁，对其认识还是相对有限的，甚至由于开放档案利用率的不高，这种模糊认识还曾有过抬头。

但从目前情况来看，从总体上来讲在区县级综合档案馆工作的同志对于开放档案的认识都已经有所提高，认识到向社会开放档案是《档案法》赋予我们的责任和义务之一，必须认真依法履行。

二是向社会开放档案工作开展有条不紊。

开始时，在区县级综合档案馆向社会开放档案的工作大都是定期开展的，在时间节奏上有二三年、三五年不等。

而现在已经过渡到每年一次，即在每年的“档案馆日”活动、档案法律法规颁布实施纪念日期间，向社会开放一批档案是一个重要的组成部分。

所以，仅仅从向社会开放档案这项工作本身来看，现在已经逐步成熟，并形成了一些规律。

三是向社会开放档案工作越来越规范。

开放档案工作首先要开展的就是对所有涉及范围内的档案进行开放鉴定，通过鉴定认为可以开放的档案，即报本级人民政府批准后向社会开放；而对于有些涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，则要报经上级档案行政管理部门同意，实施延期开放。

如上海地区明确各区县档案馆在开放鉴定中凡确定延期开放的，需要报请市档案行政管理部门批准（现改为备案）。

2 目前区县级综合档案馆向社会开放档案工作面临两难的境地2.1 可以开放的，利用者并不需要。

就上海地区而言，自上世纪80年代末开始向社会开放档案这项工作以来，各馆都做了大量的工作，但由于开放的内容主要是区县党委、人大、政府、政协及各职能部门形成的到期的文书档案，人们对所开放的档案并无多大兴趣，关心程度实在不高。

究其原因，主要是：在区县层面的利用者，其利用目的很少在于科学或学术研究，即在利用中专业性、较为系统广泛利用档案的人员极少。

通过多年开放档案的实践和面向社会的宣传，社会各界对于开放档案的知晓度正在逐步加强，但由于在区县这个层面上从事学术理论和科学技术研究的人员本身比较少，所以对于开放档案很少有人问津。

如笔者早年在电大上课时就曾与一位老师谈起开放档案一事，他也曾表示有机会要为自己的研究需要到档案馆来利用档案，但在我表示欢迎之后，终究没有看到他前来利用。

从本地综合档案馆开放档案以来的实践看，只是前些年有过一位美国学者为了考察研究江南小城镇建设而来馆利用过一部分档案；还有就是2011年有一位研究生为其撰写民族资本企业发展情况到本馆利用过一个百年老厂的档案。

就目前来看，真正利用区县级综合档案馆向社会开放档案的本区域内的需求实在是少而又少。

2.2 利用者需要的不能开放。

在区县层面的利用者，其利用档案的目的大多还只局限于为维护自己的利益，即所用档案发挥的是极为明确、极有针对性的凭证作用。

所以有两类档案是他们非常需要利用的：一是为解决本人困难所需要的凭证性档案。

如利用婚姻登记档案，就是直接针对经济适用房的申请或是向银行贷款；利用独生子女光荣证档案，就是为了在退休时领取一次性独生子女补贴，等等。

这些档案正是老百姓经常需要利用的，尤其随着社会的发展和社会福利的不断提高，这些档案甚至可以说是与民众的关系息息相关。

然而恰恰正是这些档案，却因其会有涉及个人隐私的内容而并没有列入向社会开放的范围。

就上海地区而言，在对这部分档案的开放工作中还出现过一个蛮有意思的反复。

即早在上世纪90年代，区县级综合档案馆将婚姻登记、土改等档案，经过鉴定后向社会开放。

当时利用者不说是门庭若市，也确实比以往成倍增长。

但非常有趣的是随着开放档案工作的逐步“深入和规范”，又提出此类档案不能列为开放档案向社会开放，理由是其中涉及个人隐私。

于是已经将其作为开放档案的档案馆再将其转入未开放行列，给统计等工作也带来了不小的难度。

二是为维护本人权益所需要的政策依据性档案。

尽管这些档案利用者非常需要，而档案馆却又不给予开放。

这个问题主要表现在一些解放初期的房屋产权档案，由于有些内容还涉及一个政策执行的节奏问题，所以在政府有关部门还没有做好充分准备，或是有些问题政府一时还难以落实到位之时，档案部门如果开放在前，被当事人查到了依据后会造成工作上的被动。

2.3 开放的并未能解决问题，而不开放的档案却为公民解决了许多实际问题。

纵观向社会开放档案工作近三十年的实践，在区县级综合档案馆出现了一种出乎我们预料的结果，即真正解决老百姓困难的是未开放的档案，起码在目前档案界是认为并不开放的档案；而开放的档案（部分机关文书档案）却并没有能够为民解决什么实际问题。

3 破解区县级综合档案馆开放档案工作两难境地的对策措施3.1 正确认识向社会开放档案的真正意义。

首先，向社会开放档案工作的意义并不在于档案部门的作秀和自我陶醉。

目前我们对于向社会开放档案工作的真正认识，窃以为还是有所偏颇的。

纵观我们对于向社会开放档案的指导思想和在开放档案中的一些具体做法，更多是为了向社会表明我们已经向社会开放档案，我们已经开放了多少档案，而并没有把目光注重于我们的开放档案工作在社会上引起了多大反响，尤其是没有真正关注开放档案给社会大众带来了什么实惠。

其次，不能将向社会开放档案的目的注目于提高社会档案意识。

我们的档案长期以来由于受到机要、保密等意识的影响，所以其走入寻常百姓家的程度确实很不高，由此而来的结果是党和政府对档案工作的高度重视往往只止步于思想认识而难以真正落实到具体行动之上。

由于领导重视的虚幻和档案工作社会性不强的实际，使得档案工作的社会意义一直没有能够得到充分的展示，其基本作用仅仅囿于历史凭证方面。

但是，即使面对这样的事实，我们还是不能将开放档案的目的寄于提高社会档案意识，而是要真正放在为维护人民群众的切身利益提供方便之上。

换言之，我们实行向社会开放档案的策略，其根本目的就在于赋予人民群众依法利用档案的权利，为他们维护自身利益、从事科学和学术研究等各项活动提供便捷有效的服务。

至于由此而出现的社会档案意识的增强，则是社会对于我们向社会开放档案这一良策的善意回馈。

3.2 正确认识向社会开放档案的多种形式。

随着开放档案工作的深入，我们会在实际中发现开放档案的形式有以下几种：一是向社会公众开放。

即一经鉴定可以向社会开放，并经同级人民政府批准，我国公民只要凭本人有效的合法证件就可以查阅的档案，这是真正意义上的开放。

然而，由于目前我们对向社会开放档案认识的先天不足，这部分档案在区县级综合档案馆的利用者群体终究只是凤毛麟角。

二是向特定人群开放。

这就是像目前的婚姻登记、独生子女、知青上山下乡等涉及民生的档案，现在只要是查阅本人或经当事人委托后查阅委托人档案的，其查阅途径和要求与开放档案并无二致。

然而，由于我们对向社会开放档案中涉及个人隐私的扩大化，这部分档案目前我们将它排斥在开放档案之外，而正是此类档案在为民排忧解难中所占比例又是相当大的。

三是依申请开放。

即有些档案本并没有列入开放的范围，但由于确有部分利用者需要利用，便需要经过正常渠道向档案馆提出利用申请，并经档案馆依据有关规定对利用者开放。

从广义的角度来理解，“档案依申请开放”，是指档案部门在已主动向社会开放的档案范围之外，根据特定用户的要求，有条件地提供相关档案的行为。

而从狭义的角度来理解，“档案依申请开放”，仅指档案部门根据特定用户的要求，有条件地提供与政府信息公开相关的已归档文件的行为。

如为了应对社会的需要，2005年3月4日举行的上海市档案工作会议正式提出了“探索依申请开放档案的工作”，此表明“档案依申请开放工作”业已提上了议事日程。