转变乡镇政府职能

转变乡镇政府职能，建设社会主义新农村

——以玉屏县平溪镇为例

杨 伟

【内容提要】乡镇政府作为最基层的政府，与公众有着直接、广泛、密切的联系，承担着广泛的经济管理和社会服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。随着经济快速发展及农村城市化进程的加快，群众民主意识的逐步增强，进一步转变政府职能，更好地为建设社会主义新农村服务，是当前一项紧迫的任务。

【关 键 词】 乡镇政府 政府职能 社会主义新农村

【作者简介】贵州民族学院公共管理学院行政管理专业2002级 杨伟

十六大报告中明确指出：“要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，形成行为规范、运行协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”在农村实行农村改革和免征农业税后，如何转变政府职能，更好地为建设社会主义新农村服务，是当前需要研究的一项重要课题。

一、建设社会主义新农村对乡镇政府职能的要求

（一）“社会主义新农村”的内涵

新农村的概念，最早在上个世纪50年代提出，上个世纪80年代初，我国提出“小康社会”概念，其中建设社会主义新农村就是“小康社会”的极为重要的内容之一。十六大提出全面建设小康社会，“新农村”的概念再一次引起农村干部的高度关注。农业部农村经济研究中心主任柯炳生说，所谓“新农村”应该包括5个方面，即新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。①“新房舍”就是农村要因地制宜地建设各具民族和地域风情的居住房，而且房屋建设要符合“节约型社会”的要求，体现节约土地、材料和能源的特征；“新设施”就是要完善基础设施建设，道路、水电、广播、电信等配套设施要俱全；“新环境”主要体现在生态

环境良好、生活环境优美、尤其是在环境卫生的处理能力上要体现出新的时代特征；“新农民”就是“四有农民”，即有理想、有文化、有道德、有纪律的具有现代素质的新农民；“新风尚”就是移风易俗，提倡科学、文明、法治的生活观，加强农村的社会主义精神文明建设。

（二）乡镇政府职能界定

乡镇政府是我国农村最基层政权主要组成部分，是党和政府在农村工作的基础，是党和政府联系群众的纽带和桥梁，与公众有着直接、广泛、密切的联系，承担着国家管理农村社会事务的极其复杂而又十分具体的工作任务，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。

政府职能即行政职能，是指政府在国家、社会生活中所起的基本作用，是国家职能的重要组成部分，是由国情环境、国家的根本制度和社会发展形势等客观条件所决定的，不以人的意志为转移，并且可以分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能四大职能。②乡镇政府职能是指最基层政府的职能，即乡镇政府在一定的历史时期内根据社会环境需要而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向。③从经济学角度看，即在市场经济条件下，政府职能应定位于市场失灵的领域，最大限度地减少市场对经济发展的消极作用。如外部性的问题、市场在提供公共物品上的缺陷、市场过度竞争导致的垄断、收入分配上的不公等问题。普遍认为，政府的职能可以用十六字来概括：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。但是作为乡镇一级的政府，在经济调节方面作用有限。以贵州省玉屏县平溪镇为例，其镇政府职能定位是在遵循和满足权责统一、精简效能、协调规范、统筹兼顾、有利于加快经济发展和便于监督检查的原则下，按照国家深化行政体制改革和转变政府职能的要求，参照县市行政管理职能和充分考虑本镇的客观实际上，从以下三个方面进行界定的，一是定位在落实农民所想、所盼的服务型政府上；二是定位在竭尽全力引导农民致富这个最强烈的愿望上；三是定位在为农民排忧解难以及营造良好发展环境上。总之，政府职能的界定并没有一个固定的理想模式，现实社会经济发展的客观要求是决定政府职能的前提和依据，脱离现实的任何抽象争论都是于事无补的，所以只有在具体的社会发展情况下，正确的界定政府职能。

（三）建设新农村对乡镇政府职能的要求

“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村的主要特征，要建设好社会主义新农村，乡镇政府应该根据法律法规在贯彻执行党的路线、方针、政策和决定本乡镇经济建设和社会发展的重大问题上，推进民主法制、精神文明建设、社会治安综合管理和计划生育等工作的同时，笔者认为应该把主要精力放在三大职能上：1.发展农村经济职能。科学制定乡镇产业发展规划，继续推进农业结构调整，培育和壮大乡镇龙头企业，加快发展农业产业化经营；建立健全统筹城乡经济发展的相关政策体系，推进乡镇企业改革，大力发展农村个体私营等非公有制经济，加快推进城镇化；加强市场监督，充分发挥支出机制作用，培育农产品营销主体，扩大优势农产品出口，搞活农产品流通等等。2.社会管理职能。保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。维护社会安全秩序，依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作等等。3.公共服务职能。把扩大农村富余劳动力就业放在更加突出的位置，加强对农村劳动力的职业技能培训，切实维护务工农民的合法权益；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；加大农业技术的推广力度，加快农村信息化建设，推进农业标准化；逐步将农村合作医疗服务对象扩大到所有农户，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强新农村建设宣传工作，加大新农村建设工作，努力改变农村面貌等等。

二、目前乡镇政府职能转变中存在的主要问题

前文已提到平溪镇政府职能定位在为农民服务的服务型政府、引导农民致富、为农民排忧解难及营造良好环境这三大方面，但在现阶段逐步取消农业税，

取消除烟叶税外的农业特产税后，一方面是乡镇经济调控能力和组织、协调、服务的管理能力减弱；另一方面是乡镇化解农村社会矛盾和维护农村稳定的任务繁重、责任加大；加之乡镇发展条件、发展情况和干部素质的千差万别，乡镇政府职能转变中仍存在以下突出问题：

（一）机构设置不合理、职能抽象、责任模糊。

过去几十年，我国乡级政府的机构设置和管理方式都是建立在计划经济基础上的，这种体制要求政府事无具细，全面包揽，对经济和社会事务进行直接指挥和管理，政府成了无所不能，无所不管的全能政府。在传统的行政管理体制影响下，平溪镇政府设置机构19个，人员188人，政府机构严重臃肿，职能严重交叉错位，人浮于事，形成办事拖拉、遇事推委、公文旅行的官僚主义，文山会海、废话成章的文牍主义和做表面文章的形式主义，导致行政效率低下。有些部门政府官僚主义作风更严重，“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象还普遍存在，人民群众大不满意，党和政府的形象也遭到严重损坏。现阶段市场体制转轨时期，乡镇政府的各种运作制度和规章往往带有计划、市场相混合的印记，其中的逻辑关系不顺和权限界定不清，各种制度、规章也不完善，各职能部门分工亦不明确，导致责任不清，所以其管理经常出现政令抵制、部门冲突、互相扯皮等影响政府权威的现象。

（二）观念陈旧、体制不健全、工作抓不着重心。

计划经济体制影响下，乡镇工作条件与任务不相匹配，“无功不为过，无过就是功”的思想较为突出；管人与管事脱节、事权与财权脱节，还有行政管理与事业单位的概念模糊、人员混合使用，带来干部身份性质不明、工作职责不清等情况。为此，在平溪镇有些干部认为，现在特产税取消了，乡镇政府的权力层层上划，而职责层层下压，应对部门层层加码的工作任务已很不容易，直接面对群众服务又显得力不从心，不懂得如何去服务，整天只忙于转转、看看。有许多干部包村，包的是村干部，只为村干部当好通讯员就算了事，搞产业宣传老一套，抓工作抓不到点子上，服务满足不了农民的需要，与现阶段的工作严重脱节。