两法衔接

浅谈"两法衔接工作"机制的完善随着“两法衔接”机制的不断实践，行政执法与刑事司法相衔接的工作机制显现出还不够完善，还没有形成打击经济犯罪合力等等问题。

在2011年的“两会”期间，石见元委员代表全国政协社会和法制委员会题目为《关于完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议》的发言，石见元委员说，全国政协社会和法制委员会组织专题组进行调研，调研发现，现实中有案不移、有案难移、以罚代刑的现象仍然时有发生，这种情况，既放纵了犯罪，破坏了社会主义市场经济秩序，又侵犯了国家的刑罚权，造成执法与司法的不统一。

一、“两法衔接”机制的内容和存在的主要不足“两法衔接”机制包括三个方面的制度架构：一是案件移送架构，指行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是立案监督架构，指检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；三是责任追究架构，指检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。

这三部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系，“两法衔接”机制是一项系统工程，实践中存在着不少问题，现阶段全国许多行政执法部门还没有和司法机关建立工作联系制度。

即使一些已经与公安、检察机关建立了行政执法与刑事司法衔接工作机制的行政执法单位日常运行多数是形同虚设，需要加大力度，使其真正发挥作用。

实践在具体运行方面报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。

最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合出台的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（2004年3月）是原则性很强的文件，缺乏实际执行的刚性。

行政执法与刑事司法衔接过程中冲突与问题的存在，直接影响到国家打击刑事犯罪的效果，甚至影响到司法公正。

具体来说包括以下几个问题：（一）案件信息渠道不畅。

其主要表现在有的行政执法机关对个别构成犯罪的案件不备案，传递的行政执法机关案件信息过于笼统，导致刑事司法机关对行政执法机关发案、立案、破案情况不掌握，特别是对行政处罚的重特大案件数量不掌握，无法筛选和确定有价值的线索；（二）行政执法部门对相关规范掌握不足。

有的行政执法部门对移送刑事犯罪案件的规范没有学习，理解不深透，导致移送刑事犯罪案件不及时、不主动，导致公安机关、检察机关在获取案件信息、固定证据工作相对滞后，给犯罪分子留下了可乘之机；（三）权力运行的封闭运行。

行政执法行为的封闭运行，容易在行政执法过程中形成部分“利益共同体”，形成腐败，影响相关案件信息的移送。

二、“两法衔接”机制存在问题与原因第一，“两法衔接”机制法律法规不健全，影响了“两法衔接”机制的运作效果。

目前我国关于“两法衔接”机制的框架主要单一行政法规、部级规章等法规性文件组成，法律位阶较低，约束力不强，缺乏可操作性。

第二、责任追究机制不完善，致使监督缺少强制力，造成行政执法机关重视不足，难以取得实效。

第三、行政执法与刑事司法存在着证据上不衔接问题。

刑诉法对证据有严格的主体规定，行政机关作为行政处罚的主体收集的证据能否直接作为刑事司法的证据，缺乏法律依据，刑事司法机关往往不予采信，需重新收集，这就增加了工作强度，且有些行政机关执法人员证据意识不强，未能及时采取合法有效方式固定收集证据，导致有些证据无法再收集。

第四、“以罚代刑”的思想及地方保护、部门利益的驱动。

出于对本单位的利益的考虑，行政执法机关在执法过程中将查处的涉嫌犯罪的案件进行罚款等行政处罚方式处理，而不移送司法机关启动刑事诉讼程序，依法追究刑事责任。

三、“两法衔接”机制的制度性构想（一）建立畅通的信息交流机制行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制能够保持畅通的信息交流，一方面在行政执法过程中，行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报；另一方面公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度，即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况；检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。

行政执法机关与刑事司法机关之间除了要建立情况信息通报制度外，还必须建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享，做到信息共享、密切合作。

（二）建立健全联席会议机制行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议，针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流，对于加强相互之间的工作联系与协调配合，切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题，使行政执法和刑事司法有效衔接，促进执法资源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。

行政执法机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况，并形成集体合力，协调解决疑难问题，这不但有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题作出相关的规定，而且也可以更加便利于两者对具体行为的恰当解决。

但是，联席会议要真正发挥实效，关键是靠制度作保证。

一般来讲，联席会议应当由处于衔接机制结构中心的人民检察院负责组织和主持，由行政执法机关、公安机关和人民检察院各单位主要负责人参加，采取主题明确的定期举行方式，以建立长效的“一体化”工作机制。

（三）倡导检察机关提前介入制度在建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制过程中，为了充分发挥检察机关对案件定性、证据把握的优势，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，以引导行政执法机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据。

提前介入权也是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。

检察机关的检察权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展，无疑可以增加对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，也可以增大行政执法过程的透明度。

同时，在行政机关查处相关的可能涉嫌犯罪的违法案件时，也可以主动邀请检察机关的工作人员参与行政执法工作，即进行联合执法，以实现对案件的正确定性，也能保证收集的证据的法律效力，大大提高案件的衔接效率。

（四）完善责任追究机制对行政执法机关没有在法定时限内将法定的案件信息上传到信息平台的机关直接责任人和主管人，应当根据后果严重程度追究行政纪律责任乃至刑事责任。

不移送涉嫌犯罪案件的责任追究机制，详细规定问责程序，使责任追究机制具有可操作性，将责任追究落到实处。

（作者单位：安徽省寿县人民检察院）关于“两法衔接”工作的经验与思考为深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，依法查办破坏社会主义市场经济秩序和妨害社会管理秩序等犯罪案件，根据省市院的统一部署和工作安排，宜城市人民检察院于2008年8月起，在全市范围内开展行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动。

自活动开展以来，该院深入探索推进行政执法与刑事司法“两法衔接”工作机制，积极争取市委支持，与全市14家行政执法单位建立了“两法衔接”相关制度，形成了执法与司法有机融合、相互促进的工作格局。

经过几年的工作，取得一定的成绩，该项工作得到了市人大的充分肯定。

2012年，在该院的努力下，宜城市委市政府出台了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法》，将此项工作列入了市委、市正府的重要的工作。

下面，笔者结合宜城市人民检察院开展“两法衔接”工作实际，谈一谈经验和思考。

一、开展“两法衔接”工作的几点作法（一）强化认识，切实找准切入点。

院党组对该项工作高度重视，要求从服务宜城的发展大局出发，以建立“两法衔接”机制为突破口，努力扭转部分单位主动移送案件意识不强、接受监督观念不强的局面。

要求通过与各行政执法单位建立有效的工作机制，进一步严厉打击破坏市场经济秩序犯罪，发挥检察机关的法律监督职能作用。

院党组还从人力、物力等方面为行政执法与刑事司法相衔接工作的开展提供了大力支持。

（二）强化协作，争取市委支持。

宜城市人民检察院及时向市委请示报告，赢得了市委对专项监督活动的支持和肯定。

为促进专项监督活动深入开展，该院于2008年8月先后组织召开了公安局、监察局、商务局及各行政执法单位参加的联席会议，会上宣读了专项监督活动方案，就如何发挥检察监督职能进行了安排部署，并讲解了渎职犯罪相关法律知识。

2012年9月27日上午，该院配合市法制办召开全市“两法衔接”会议，市委常委、常务副市长武义泉出席会议并作了重要讲话。

他指出建立健全刑事执法和行政执法相衔接工作机制，是打击违法犯罪、保障社会经济健康发展的重要措施。

各单位要以这次会议为契机，统一思想，提高认识，密切配合，努力把行政执法与刑事执法工作提高到一个新水平，引起了全市各行政执法部门领导的重视。

（三）强化设计，建立“两法衔接”联席会制度。

确立了市检察院与各行政执法部门为联席会议成员单位；以市委常委、政法委书记、检察院检察长为总召集人，检察院副检察长、各行政执法单位负责人为召集人，定期召开联席会议；在检察院设立联席会议办公室，处理日常事务，履行建设全县行政执法与刑事司法机关之间的信息共享平台，以及各单位办案情况通报、专项活动联合部署、经济违法犯罪交流分析、落实重大决策部署等各项职责，拓展各成员单位协作渠道，加强各行政执法机关之间的工作信息、动态的公开与交流。

（四）配合市法制办，对行政执法部门联络员进行培训。

2012年9月25日和26日，宜城市人民检察院与市法制办在市委党校组织全市各行政执法部门的联络员进行为期两天的培训与考核。

该院副检察长顾家龙在培训班上为学员们讲述了行政机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序和具体方式，为促进“两法衔接”工作奠定了基础。

（五）积极开展工作，依法监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件。

宜城市人民检察院自2008年8月以来，先后对公安局、国土资源局、工商局、食品药品监督局、卫生局、农业局、城管局等单受理的行政案件线索和查处情况进行了模底排查，共排查案件500余件，发现涉嫌犯罪案件16件，依法监督他们向公安机关进行移送，公安机关立案5件，提请逮捕5件。

如：今年7月，我院在排查市城管局办理地张某违法建房一案时，发现张某的行为已涉嫌非法经营罪，即要求城管局将案件移送公安机关。

8月6日，公安机关以张某涉嫌非法经营罪提请我院批准逮捕，我院经审查后作出了批准逮捕决定。

二、“两法衔接”工作开展过程中存在的问题和原因“两法衔接”工作开展以来，市检察院和行政执法部门在两法衔接上进行了一些探索和尝试，增强了检察机关、公安机关、行政执法机关之间的信息沟通和工作协作，对提高打击破坏市场经济秩序犯罪案件的质量和效率起到了积极作用，但是依然存在一些较为突出的问题。