流通环节食品安全监管风险矩阵研究(广东清远工商 徐其星)

流通环节食品安全监管风险矩阵研究广东清远工商/徐其星市场监管是政府的重要职能，是工商行政管理机关建立和维护市场秩序的基本手段，加强市场监管风险的预防和控制，对于工商行政管理机关正确履行职责、规范市场秩序、构建市场监管体系都具有重大意义。

国家工商总局局长周伯华曾经指出：要着力研究和解决涉及全局和扰乱区域经济发展秩序的问题，努力防止市场监管的系统性风险和区域性风险。

随即各地工商部门对“两个风险”进行了专题研究，浙江省工商学会课题组对市场监管风险管理框架进行了系统论述，将市场管风险体系作为政府风险管理的一个独立的系统，并提出将风险分类管理应用于市场监管前信息预警模块。

东莞市工商局按照风险概率、危害程度和防控成本对风险分级作了尝试。

但各地在具体的食品安全监管风险管理却鲜有研究。

本文应用风险矩阵方法，对目前工商系统在食品安全监管中存在的风险进行分类管理，为食品安全监管提供较为科学和合理的操作依据。

一、流通环节食品安全监管存在的主要风险《食品安全法》对食品实行分段监管，其中流通领域食品安全监管职能明确由工商部门履行。

但由于立法、标准等原因，工商部门在监管流通环节食品安全监管中面临着前所未有的风险。

（一）立法与现实脱节，造成体制性风险。

一是管理体制宏观，部门难以形成合力。

二是配套法规滞后，职能受法制“制约”。

监管“缺位”、“错位”、“越位”，造成履职风险。

此类风险主要有职能交叉风险、监管真空风险、监管手段落后风险等。

（二）法律法规操作性强，造成行政许可风险。

一是食品安全相关法律、法规出台后，但对食品流通许可的相关规定却并没有更为详细的标准和操作规范，许可人员无法把握许可标准。

二是对相关职能交叉和真空领域还未得到明确，越权许可或不作为等现象时有发生。

三是由于目前对违法行政行为追责时，相关标准并不十分明确，个别因经营者自行为造成社会危害后，监管执法人员确要承接连带职责，从而造成市场行为风险。

（三）技术资源匮乏，造成监测风险。

由于目前食品行业标准与食品行业现状相去甚远，食品安全检测技术和能力还不能够适应食品安全标准的需要，尤其是工商部门食品案件检测能力薄弱，容易因监测技术不足而造成技术性风险和对检测结果处置不当而造成社会性风险。

（四）执法人员业务素质不强，造成案件处理风险。

虽然经过多年的执法质量建设活动，工商部门在案件处理质量方面有了巨大的进步。

但由于经营者法律意识得到强化，司法对行政行为的审查也趋于严格，在个别案件处理中还是会存在诸如自由裁量权行使、证据收集和运用、文书送达、强制措施、线索处理等案件处理风险。

（五）监管手段落后，造成网格监管风险。

工商部门推行网格化监管措施，使监管责任落实到人，落实到岗方面起到了积极作用。

然而，由于工商部门职能广泛，监管人员监管水平和能力有限，监管手段也相对落后，例如对不合格食品的追溯能力就非常有限。

由于监管手段落后，在实际工作中容易造成监管不到位、追溯不彻底、痕迹管理不足、行政指导不当等网格监管风险。

（六）社会环境异化，造成廉政风险。

随着物资生活的极大丰富，社会价值观也发生了异化，拥有财富的多少和地位的高低成为评判个人成功与否的唯一标准。

个别监管人员在追求私利的驱动下，往往会以身涉险，在监管工作中容易造成行贿受贿、包庇、报复等廉政风险。

（七）其它风险。

工商部门在监管市场经营活动过程中，不断创新社会管理方式和手段，在对经营者进行信用评级、评优等活动也会造成不同程度的监管风险，另外在重大事故处理中，由于处理不当，也会造成重大事故处置风险。

二、风险矩阵方法针对工商部门在食品安全监管工作中存在的上述风险事项，如果不分主次地全部进行防范，不仅失去工作重心，而且也达不到防范效果。

为此，本文尝试引入风险矩阵方法，对监管过程中的风险重要性进行识别，将诸多风险进行分类，以提高风险管理效果。

风险矩阵是在项目管理过程中识别风险（风险集）重要性的一种结构性方法，并且还是对项目风险（风险集）潜在影响进行评估的一套方法论。

这种方法是美国空军电子系统中心（ESC，Electronic Systems Centetr）的采办工程小组于1995年4月提出的。

自1996年以来，ESC 的大量项目都采用风险矩阵方法对项目风险进行评估。

在风险矩阵中，风险是指采用的技术和工程过程不能满足需要的概率，以此为基础来分析辨识项目是否存在风险。

在识别出项目风险的基础上，风险管理者利用风险矩阵来分析和评估风险对项目的潜在影响，计算风险发生概率，根据事先确定的标准评定风险等级。

结合食品安全监管需要，在有关文献研究的基础上，现对食品安全监管风险项目的影响程度进行重新定义或说明，并将风险对项目的影响程度分为关键、严重、一般、微小和可忽略五个等级，将风险发生的概率划也分为非常不可能发生（0-10%）、不可能发生（11-40%）、可能在项目中期发生（41-60%）、可能发生（61-90%）和极可能发生（91-100%）五个等级。

在此基础上，根据以往文献资料，建立食品安全监管风险影响等级和风险概率的二维坐标，从而得到食品安全监管风险的级别对照表（见表1）。

从表1可以看到，表中只是给出了三个直观的风险等级（高、中、低），然而同一等级的风险的重要性程度可能并不完全一样，利用风险矩阵评估风险等级可能产生的一些风险结（风险结是指处于同一风险等级，具有基本相同的属性，但还可以继续细分的风险模块）可确定后果的严重程度。

但一个项目的风险可能有几十个，甚至上百个，因此对于表1的评估结果，在高风险、中等风险和低风险区域分布的风险有很多个，风险结多的情况下，使得风险管理者无法从众多的高风险结中分离出最为关键的风险。

为确定同一风险结下的最为关键的风险，并进行风险等级的排序，现将投票理论应用到风险矩阵中，引入Borda排序法来确定哪种风险最为关键，以及应当将资源分配在哪里可以消除项目最可能的风险。

Borda排序法是一种经典的投票方法，它是由法国数学家Borda 在1770年提出的。

采用Borda方法根据下面提到的评价准则，将风险按照重要性进行排序。

设N为风险总个数（与风险矩阵中的行数相同），设i为某个特定风险，k表示某一准则。

原始风险矩阵只有两个准则：用k=1表示风险影响I，k=2表示风险概率P。

如果R ik表示风险i在准则k下的风险等级，则风险i的Borda数可由下式给出：B i=Σ(N—R ik) （1）风险等级就由这些Borda数给出。

Borda方法是结合I和P的序列相对所有风险进行排序，风险等级序列显示在Borda序列栏中。

一个给定的Borda表示它所处的风险结中比它更为关键的风险个数，Borda 序值为0的就是影响项目最为关键的风险。

三、风险矩阵在食品安全监管风险评估中的应用根据有关研究资料，结合工商行政管理实际，针对工商系统食品安全监管风险，通过采取问卷调查和咨询专家的方法（共收到有效问卷53份），确定相关风险等级和风险概率。

对问卷按照赋值法和算术平均法，并咨询专家，得到风险等级和风险概率值，按照公式（1）计算得到各风险项目Borda序值（见表2）。

虽然通过此方法不能够完全排除所有风险结，但通过表2的Borda序值可以发现，风险结的数量明显减少，共有7个风险结，而且每个风险结的风险项目数量最多也仅有3个。

在各风险项目中，职能交叉风险、监管真空风险和制度性风险的Borda序值为0，表示此风险为工商执法人员最关注的风险，其次是风险监管手段落后风险，风险最低的是文书送达风险。

表2 食品安全监管风险矩阵四、食品安全监管风险控制措施按照表2中给出的Borda序值，对不同级别的风险实行分类管理。

（一）严格控制最关键风险。

对于最关键风险，必须引起食品安全监管人员的高度重视，在食品安全监管工作中，要不惜代价首先排除此类风险事项。

一是针对最关键的食品流通许可制度风险，必须认真厘清现有法律法规就食品流通许可方面存在的制度缺失，对食品流通许可不明确的地方，由省局出台规范性指引。

同时，加强各级食品流通许可机构的培训，提高食品流通许可人员业务水平。

二是针对职能交叉和监管真空风险，应当进一步加强部门之间的沟通与协调，建立多层级的食品安全监管协作机制。

同时，赋予各级食品安全综合协调机构一定的指定管辖权限，对职能交叉和监管真空领域实行指定管辖。

（二）次要风险逐渐排除。

对监管手段落后、监管不到位、追溯不彻底以及受贿等相对次要的风险事项，由于这些风险事项或者影响程度较高或者发生概率较高，在食品安全监管过程中又不可能完全排除或完全排除成本过大。

因此，对此类风险可以通过一系列的制度措施，按照风险排除成本控制原则，逐渐降低风险事项发生概率或影响程度。

例如，清远市工商局通过建立廉政风险防控警示系统提高监管人员风险防范意识，东莞市工商局运用信息化手段遏制和减少各种违纪违法案件和监管事故方面取得进展。

（三）实行风险过程监控。

由于食品安全监管风险不同于工程项目，对工作任务完成没有明确的界线。

因此在食品安全监管风险过程控制中，一方面是对已经排除的风险进行标识，并调整其风险影响程度和风险概率值。

另一方面，随着社会环境的变化和监管人员监管水平的提高，不同风险事项的影响程度和风险概率也会随之发生变化，因此有必要对食品安全监管风险进行动态管理。

通过这些措施，就可以将行政成本集中于最为关键的风险防控，从而提高行政监管效能。

作者：徐其星作者单位：广东省清远市工商行政管理局经检科地址：广东省清远市新城连江路中心市场D栋邮编：511518。