第三讲 行政组织

第三讲行政组织
学习要求：
1、了解行政组织的概念
2、行政组织的特点
3、静态的行政组织
4、动态的行政组织
一、行政组织概述
（一）组织理论
“组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。

作为名词的组织是指特定类型行为发动的主体；作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。

古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程，重点强调组织是对相关要素的人为组合。

西方对组织（organization）原意的理解，出自于对人体“器官”（organ）独特功能的引申，偏重于局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的结构性。

对组织的研究是从二十世纪初开始的，主要理理论与代表人物：
1、古典组织理论
代表人物是泰罗、法约尔、古利克和韦伯。

这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动方式等基本问题，并以制度规范为中心去设计合理的组织体系，是从静态结构角度研究的，认为组织应该是一个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。

2、行为科学组织理论
理论形成于20世纪30年代，主要人物有梅奥、赫茨博格、巴纳德、西蒙等。

与古典组织理论不同，这一时期的组织理论引入行为主义的研究方法，把人的行为和人际关系作为研究组织的基点，来揭示组织的社会心理特征及其本质,是从动态角度来研究的。

3、系统权变组织理论
产生于20世纪60年代以后，代表人物：菲德勒、卢桑斯等，产生了系统权变组织理论，它是从整体的角度研究组织的。

它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的
影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式，而是从正规性、标准化转向灵活性和多样性。

三部分的研究有了更系统的研究就是组织行为学，罗宾斯从三方面研究（个体，群体，组织系统）
（二）组织的定义与内涵
结合上述学者对组织理论的阐述，我们可以把组织定义为：组织是人们为实现共同目标，通过权责分配、心理结构和技术结构所构成的一个随环境变化而不断进行适应与调整的完整的有机体。

它的含义：
1、组织是一个纵横权责交错的结构体系。

2、组织是一个动态的行为过程。

组织中的各个成员之间相互交往、沟通、协作的行为形成实现组织目标的整体合力，如果组织成员的活动终止，组织也不复存在。

3、组织是一个生态系统。

任何组织都是存活于一定环境之中，时刻与环境进行物质和能量变换的开放性系统。

组织从环境中获取信息、资源，经过转换，输出环境需要的“产品”，如果组织与环境的输入、输出中断，组织就会因窒息而死亡。

4、组织也是一个心态的系统。

任何组织都有其特定的意识、惯性和价值观，并用其影响组织成员的思想和行为，使之转化为所有成员的共同意识。

拥有较强的组织意识的团体，其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强，能使组织的活动更具生气和活力。

四大要素（见书31）
（三）行政组织的目标
组织管理效果＝目标方向×工作效率（纳税问题、追女孩子）
组织目标作用和确立原则（看书）
3、目标管理（MBO）（定义见书32）管理层收购（MANAGEMENT BUY-OUTS）
（四）行政组织的设计原则（看书）
（五）行政组织的类型
1、中枢机关
2、职能机关(垂直机关并不直接隶属于下面的中枢机关)
3、辅助机关
4、幕僚机关（国务院发展研究中心，中国社会科学院，也有企业美国兰德阿波罗号）
二、行政组织的特点
行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织，与其它诸组织相比，具有如下基本特征：
第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。

(私人开个行政组织)
第二，行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。

(基本职能) 第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。

行政组织的运行经费只能来源于国家财政拨款，而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。

(没有收人，所以无法计算经济效益)
第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。

(强制跟社会伦理的约束)
第五，行政组织有其特有的运作规律。

行政组织的特殊性在于，它既需要相对稳定地运作，尽力摆脱各种干扰，又需要接受监督，并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理性，要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。

(跟企业不一样)
第六，行政组织规模呈扩大趋势。

（社会职能越来越多，机构也多了，人4000千万，退休3000万）
三、静态的行政组织
（一）行政组织的结构
行政组织的结构行政组织结构是行政组织的基本框架，只有通过行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活动方式、控制方式，也才能表达出组织内部许多变量之间的关系，如权威、责任、专业、分工、专业化及部门之间的依赖关系等关系模式。

在系统论的方法中，要素分析、结构分析和功能分析三者中属结构分析最重要。

因为相同要素的不同结构决定功能输出不同，不同要素的相同结构决定功能相似。

在行政管理实践中发展出来的纵向层级制和横向职能参谋制是行政组织最基
本的结构形式，前者是对自上而下指挥命令链条延伸过程的解释；后者是对由职能分工所产生的部门间协调、协同关系的解释。

1、行政组织的纵向结构——层级制
层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。

在这种结构中，职位、职权、职责在合法基础上，从组织最高层向最低层垂直分配，形成不同的等级系列。

层级制是由管理公共事务的性质决定的，若无一种等级从属关系相互牵制，就会破坏行政活动的统一性和一致性，而各层级之间上统下属的隶属关系使其相互制约，具有指挥灵便、行动统一的优点，所以统一指挥是层级结构的基本精神。

2、行政组织的横向结构——职能制
行政组织横行结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。

3、管理层次和管理幅度
层级制和职能制带来管理层次和管理幅度问题。

管理层次和管理幅度问题是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。

管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。

如果组织规模一定，那么层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。

反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。

这是行政组织中客观存在的管理幅度与管理层次间的制约关系。

这种制约关系使组织形态及其功能有明显差异。

第一，幅度小而层次多，行政组织的外部形态呈“尖三角形”，这种结构集权优势比较突出，由于下属层次幅度较小，指挥控制的难度也较小，决策、行动、指挥较为迅速。

然而这是以层次的增多为代价的，因为每个增加的层次，都起着信息集结点的作用，这不仅延长了组织信息的传递线路，而且容易使信息失真，对整个组织的活动不一定有利。

实践中，尖三角组织形态多用于军事性、程序性组织类别。

第二，幅度大而层次少，行政组织的外部形态呈“扁三角形”。

这种结构分权优势比较明显，由于幅度宽，控制较松，有利于发挥各单位及成员的积极性；组织信息流转快、失真度小，但由于下层幅度的扩大而使上层发出指令的难度增加，不易准确指挥控制。

由此可见，管理层次和幅度是需要综合权衡的两个方面，如何设置需受到一定变量的制约。

如工作性质及难易程度，管理者水平与手段先进与否，被管理对象能力的大小、工作内外部条件等。

（画图）
我国的行政组织采用的是层级制和职能制相结合的层级职能制体制。

我国层次多了，幅度小了（重划省）
（二）行政组织的体制
1、首长制与委员会制，（中国、美国都是首长负责制，瑞士是委员会制）
2、集权制与分权制（中国，美国）
3、完整制与分离制
4、层机制与职能制
5、矩阵组织体制与立体多维组织体制
四、动态的行政组织
（一）行政组织的气候(自身与环境的适应，IBM与macrosoft工作方式不同)
（二）行政组织的冲突（避免冲突到接受到欢迎的过程）（看书）（个人角色冲突，中间管理者的角色）
（三）行政组织的发展。